수용되고 남은 잔여지를 사업시행자에게 사달라 할 수 있나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 도로 확장, 택지개발, 산업단지 조성 같은 공익사업으로 토지 일부만 수용되고 애매한 자투리 땅이 남았다는 상담이 꾸준히 늘고 있습니다.

제가 상담한 토지 소유자분들 중 상당수는 “어차피 남은 땅도 쓸모가 없으니 사업시행자가 알아서 같이 사 가겠지”, “수용 보상금만 받으면 나머지는 나중에 정리해도 된다”는 생각으로 보상 협의를 마무리했습니다. 그런데 막상 시간이 지나 남은 땅을 팔려고 하면 건물을 지을 수 없는 모양이라 사겠다는 사람이 없고, 사업시행자에게 사 달라고 요구하면 “청구 기간이 지났다”거나 “종래의 목적대로 쓰는 데 지장이 없다”는 답이 돌아오는 경우가 많습니다.

토지보상법은 이런 상황에 대비해 잔여지 매수 및 수용 청구 제도를 두고 있지만, 청구할 수 있는 요건과 기한이 정해져 있어 그 안에 청구하지 않으면 권리를 잃을 수 있습니다. 또한 어떤 잔여지든 무조건 사 달라고 할 수 있는 것도 아닙니다.

아래에서는 수용되고 남은 잔여지를 사업시행자에게 사 달라고 청구할 수 있는 요건과 기한, 거절당했을 때의 불복 절차를 법 조문 중심으로 살펴보겠습니다.

1. 남은 땅을 사 달라는 청구는 토지보상법 제74조가 정한 권리입니다

잔여지 매수 청구는 호의가 아니라 법이 보장하는 토지 소유자의 청구권입니다.

공익사업으로 땅이 일부만 편입되면, 편입된 부분은 보상금을 받고 정리되지만 남은 땅은 그대로 소유자에게 남습니다. 도로가 지나가면서 땅이 길쭉하게 잘려 나가거나, 진입로가 막히거나, 건축이 불가능할 만큼 작아진 땅이 대표적입니다.

토지보상법 제74조 제1항은 이때 소유자가 사업시행자에게 잔여지를 매수해 달라고 청구할 수 있도록 정하고 있습니다. 청구의 대상이 되는 잔여지는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용되고 남은 땅이어야 합니다. 여러 필지를 한 사람이 소유하면서 그중 한 필지의 일부가 편입된 경우에도, 이용 관계상 하나로 묶여 쓰이던 일단의 토지라면 나머지 부분이 잔여지가 될 수 있습니다.

반대로 편입된 땅과 이용상 아무 관련이 없는 다른 사람 명의의 땅이나, 처음부터 편입되지 않은 별개의 토지는 이 제도의 대상이 아닙니다. 소유자가 같은지, 한 덩어리로 이용되던 땅인지가 출발점입니다.

잔여지 매수 청구는 일부 편입된 일단의 토지의 소유자에게 법이 직접 부여한 권리입니다.

2. 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란해야 청구할 수 있습니다

남은 땅이 작아졌다는 사정만으로는 부족하고, 쓰임새가 현저히 곤란해져야 합니다.

제74조 제1항의 핵심 요건은 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때라는 점입니다. 조문은 다음과 같이 정하고 있습니다.

동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다(토지보상법 제74조 제1항).

여기서 ‘종래의 목적’은 편입 당시 그 땅이 실제로 쓰이던 용도를 뜻합니다. 대지로 쓰이던 땅이면 건축이 가능한지, 농지로 쓰이던 땅이면 영농이 가능한지를 봅니다. 땅값이 떨어졌다는 사정만으로는 현저한 곤란이라고 보기 어렵고, 그 부분은 뒤에서 보는 제73조의 손실보상 문제로 다뤄집니다.

청구의 방식도 단계에 따라 다릅니다. 사업인정 전 협의 단계에서는 사업시행자에게 매수를 청구하고, 사업인정 이후에 매수 협의가 성립하지 않으면 관할 토지수용위원회에 수용을 청구합니다. 수용 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 않은 경우에만 할 수 있다는 점을 놓치지 않아야 합니다.

‘면적이 줄었다’가 아니라 ‘종래의 목적대로 쓸 수 없다’를 증명하는 것이 청구의 핵심입니다.

3. 시행령이 정한 유형에 해당하는지 구체적으로 따져야 합니다

대지, 농지, 교통 두절의 세 유형과 이에 준하는 경우가 청구 대상입니다.

‘현저히 곤란’의 구체적인 기준은 토지보상법 시행령 제39조 제1항이 정하고 있습니다.

대지로서 면적이 너무 작거나 부정형(不定形) 등의 사유로 건축물을 건축할 수 없거나 건축물의 건축이 현저히 곤란한 경우, 농지로서 농기계의 진입과 회전이 곤란할 정도로 폭이 좁고 길게 남거나 부정형 등의 사유로 영농이 현저히 곤란한 경우, 공익사업의 시행으로 교통이 두절되어 사용이나 경작이 불가능하게 된 경우, 이와 유사한 정도로 잔여지를 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란하다고 인정되는 경우(토지보상법 시행령 제39조 제1항).

실무에서 대지 유형은 건축법상 건축 가능 여부가 관건입니다. 남은 땅의 면적과 형상, 용도지역에 따른 건폐율·용적률, 건축선 후퇴, 접도 의무(도로에 접해야 건축할 수 있다는 요건) 충족 여부를 검토하고, 건축사의 배치 검토 의견서나 지자체의 건축 가능 여부 회신을 자료로 준비합니다. 농지 유형은 폭과 길이, 농기계 진입로 확보 여부가 쟁점이 됩니다.

시행령 제39조 제2항에 따라 판단할 때는 잔여지의 위치·형상·이용상황 및 용도지역, 그리고 편입 토지의 면적과 잔여지의 면적을 종합적으로 고려합니다. 따라서 현장 사진, 지적도, 토지이용계획확인서, 편입 전후의 도면을 겹쳐 놓은 자료를 갖추면 청구 사유를 구체적으로 보여줄 수 있습니다.

시행령 제39조의 어느 유형에 해당하는지를 자료로 특정해 두는 것이 청구 성패를 가릅니다.

4. 청구 기한은 사업완료일까지이고, 지나면 다른 길로만 갈 수 있습니다

사업완료일을 넘기면 매수·수용 청구는 불가능하고 손실보상 청구만 남습니다.

제74조 제1항은 매수·수용 청구를 사업완료일까지 하도록 정하고 있습니다. 사업완료일은 관계 법률에 따라 사업이 완료된 날 또는 사업완료 고시가 있는 날을 말합니다. 공사가 끝난 뒤에야 땅이 쓸모없어졌음을 체감하는 경우가 많으므로, 공사 진행 중에 미리 판단해 청구하는 것이 안전합니다.

사업시행자가 잔여지를 매수하기로 하는 경우의 효과도 알아 두어야 합니다. 사업인정고시가 된 후 사업시행자가 잔여지를 매수하면 그 잔여지에 대해서도 사업인정과 사업인정고시가 된 것으로 보므로(제73조 제3항, 제74조 제3항), 잔여지도 사업인정을 받은 사업의 취득 대상으로 취급됩니다. 보상액은 제74조 제4항에 따라 제70조 등을 준용해 감정평가를 거쳐 산정됩니다.

청구 요건에 미치지 못한다면 제73조가 정한 별도의 길이 있습니다. 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때, 또는 통로·도랑·담장 등의 신설 공사가 필요할 때에는 사업시행자가 그 손실이나 공사비를 보상해야 하고, 이 청구는 사업완료일부터 1년이 지나면 할 수 없습니다. 또한 잔여지의 가격 감소분과 공사비를 합한 금액이 잔여지 가격보다 크면 사업시행자가 그 잔여지를 매수할 수도 있습니다.

매수·수용 청구는 사업완료일까지, 손실보상 청구는 사업완료일부터 1년 안에 해야 합니다.

5. 거절당해도 재결과 소송으로 다툴 수 있고, 절차는 이렇게 진행됩니다

매수가 안 되면 토지수용위원회에 수용을 청구하고, 그 재결에 불복해 소송까지 갈 수 있습니다.

잔여지 청구 사건은 통상 ①사업시행자에게 서면으로 매수 청구(수원 관내 사업이라면 사업시행자인 지자체·한국토지주택공사 등) → ②협의 불성립 시 사업인정 이후 관할 토지수용위원회(경기도 소재 사업이면 경기도 지방토지수용위원회)에 수용 청구 → ③재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내 이의신청 또는 90일 이내 행정소송(이의신청을 거쳤다면 이의신청 재결서를 받은 날부터 60일 이내) → ④수원지방법원 또는 관할 행정법원에서 재판의 순서로 진행됩니다.

토지수용위원회가 잔여지가 수용 대상이 아니라고 판단하는 경우의 소송 방식도 중요합니다. 대법원 2020. 4. 9. 선고 2017두275 판결은 어떤 보상항목이 토지보상법령상 손실보상 대상에 해당함에도 토지수용위원회가 법리를 오해해 대상이 아니라고 재결한 경우, 피보상자는 보상금 증감의 소를 제기해야 하고 그 상대방은 토지수용위원회가 아니라 사업시행자라는 법리를 확인했습니다. 따라서 소송 상대와 형태를 잘못 잡지 않도록 주의해야 합니다.

청구를 준비한다면 아래 순서로 확인하는 것이 좋습니다.

1. 보상 협의서와 편입 도면으로 소유자 동일성과 일단의 토지 여부를 확인하고, 사업완료 예정일을 사업시행자에게 문의합니다.

2. 잔여지의 면적·형상·접도 상태를 측량과 현장 사진으로 정리하고 건축 가능 여부 등 시행령 제39조 유형에 맞는 자료를 갖춥니다.

3. 서면으로 매수 청구를 하고 접수 증빙을 확보한 뒤, 협의가 안 되면 곧바로 수용 청구를 준비합니다.

이러한 절차를 놓치지 않으려면 청구 기한 관리와 재결 불복 전략을 함께 검토할 변호사의 도움이 필요합니다.

마치며

잔여지 문제는 “보상금을 받았으니 끝났다”는 생각 때문에 청구 기한을 넘기는 경우가 많습니다. 공사가 끝나고 나서야 남은 땅의 쓸모를 따져 보면 이미 늦을 수 있습니다.

남은 땅의 매수를 청구하는 토지 소유자 입장에서는 단순히 “쓸모가 없어졌다”는 호소보다 시행령 제39조 유형에 맞춘 도면과 건축 가능 여부 자료를 갖추는 것이 먼저입니다. 반대로 사업시행자 측에서는 잔여지를 모두 사들이는 것이 아니라 요건을 갖춘 경우에 한해 매수한다는 점에서, 요건 해당 여부를 둘러싼 다툼이 생깁니다.

저는 토지 수용과 보상 과정에서 소유자 쪽과 사업시행자의 처분을 다투는 쪽 사건을 모두 다뤄온 변호사로서, 청구 시점과 증빙 정리에 따라 결론이 갈리는 것을 여러 번 보아 왔습니다.

공사가 끝나기 전, 남은 땅의 앞날이 걱정되는 지금이 상담이 필요한 시점입니다. 청구 기한이 지나기 전에, 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 남은 땅이 작아졌다는 이유만으로 사 달라고 할 수 있나요?

A. 어렵습니다. 면적이 줄었다는 것만으로는 부족하고, 건축이나 영농처럼 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란해야 합니다. 시행령 제39조의 유형에 해당하는지가 기준입니다.

Q. 언제까지 청구해야 하나요?

A. 매수 또는 수용 청구는 사업완료일까지 해야 합니다. 이 기한을 넘기면 매수·수용 청구는 어렵고, 손실보상은 사업완료일부터 1년 안에 청구해야 합니다.

Q. 사업시행자가 거절하면 어떻게 하나요?

A. 사업인정 이후에는 매수 협의가 성립하지 않은 경우 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있습니다. 재결에 이의가 있으면 이의신청이나 행정소송으로 다툽니다.

Q. 수용 재결에 불복하는 기간은 얼마인가요?

A. 재결서 정본을 받은 날부터 이의신청은 30일, 행정소송은 90일 이내이고, 이의신청을 거쳤다면 그 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 소송을 제기해야 합니다.

Q. 청구 요건이 안 되면 아무 보상도 못 받나요?

A. 아닙니다. 잔여지의 가격 감소나 통로·담장 설치 공사비 등은 제73조에 따라 보상을 청구할 수 있습니다. 이 청구는 사업완료일부터 1년 안에 해야 합니다.

Q. 청구를 준비하려면 변호사를 언제 만나야 하나요?

A. 공사가 진행 중일 때가 가장 좋습니다. 청구 기한이 사업완료일까지라 시기를 놓치기 쉽고, 요건 자료와 재결 불복 전략을 미리 세워야 하기 때문입니다.