면허취소는 행정심판 없이 바로 소송할 수 없나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

음주운전 단속에 적발되거나 벌점이 누적되어 운전면허 취소 통지서를 받고 나면, 가장 먼저 “이건 법원에 바로 소송을 내야 하는 것 아닌가” 하는 생각을 하시는 분들이 많습니다.

제가 상담한 분들 중에는 “행정심판은 시간만 끄니 곧바로 소송부터 내면 된다”, “일단 소장을 접수해 두면 면허가 살아 있겠지”라고 생각하시는 경우가 적지 않았습니다. 그런데 막상 소장을 냈다가 본안 판단도 받지 못하고 각하되고, 그 사이 행정심판을 청구할 수 있는 기간마저 지나버려 구제 수단 자체를 잃는 일이 실제로 벌어집니다.

운전면허 취소처분은 일반적인 행정처분과 달리, 도로교통법이 행정심판의 재결을 거치지 않으면 행정소송을 제기할 수 없도록 정해 둔 처분입니다. 순서를 잘못 밟는 순간 청구 기간이 흘러가 버리므로, 어느 길을 어떤 순서로 가야 하는지를 먼저 정확히 아는 것이 중요합니다.

아래에서는 면허취소에 대해 행정심판 없이 소송을 낼 수 없는 이유, 이의신청과 행정심판의 차이, 예외가 인정되는 경우, 그리고 기간과 집행정지까지 순서대로 살펴보겠습니다.

1. 운전면허 취소처분은 행정심판 재결을 거쳐야만 소송을 낼 수 있습니다

일반 원칙은 ‘선택’이지만, 도로교통법이 면허 처분에 한해 ‘필수’로 바꿔 두었습니다.

행정소송법 제18조 제1항 본문은 취소소송을 낼 수 있는 처분에 행정심판 제도가 마련되어 있더라도, 행정심판을 거치지 않고 곧바로 소송을 제기할 수 있다고 정하고 있습니다. 이것이 행정심판 임의 선택의 원칙입니다. 세금이나 영업정지 처분 등 대부분의 처분이 이 원칙을 따릅니다.

그런데 같은 조 제1항 단서는 “다른 법률에 해당 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다”고 하여 예외를 열어 두고 있고, 운전면허 처분이 바로 그 예외에 해당합니다.

이 법에 따른 처분으로서 해당 처분에 대한 행정소송은 행정심판의 재결(裁決)을 거치지 아니하면 제기할 수 없다(도로교통법 제142조).

여기서 말하는 “이 법에 따른 처분”에는 운전면허 취소·정지처분(도로교통법 제93조)이 당연히 포함됩니다. 따라서 면허취소에 불복하여 소송을 내려는 분은 반드시 먼저 행정심판을 청구하여 재결, 즉 행정심판위원회의 판단을 받아야 하고, 이를 건너뛰고 낸 소는 소송 요건을 갖추지 못한 부적법한 소로 각하될 수 있습니다.

면허취소에 대한 행정소송은 행정심판 재결을 먼저 받아야 제기할 수 있습니다.

2. 경찰서 이의신청과 행정심판은 서로 다른 절차이고, 필수인 것은 행정심판입니다

이의신청은 선택이고, 소송의 관문은 어디까지나 행정심판 재결입니다.

면허취소 통지서에는 보통 “이의신청” 안내와 “행정심판” 안내가 함께 적혀 있어 혼동이 많습니다. 도로교통법 제94조 제1항에 따르면 운전면허의 취소·정지처분에 이의가 있는 사람은 처분을 받은 날부터 60일 이내에 시·도경찰청장에게 이의를 신청할 수 있습니다. 이 이의신청은 이의심의위원회에서 다루며, 처분을 한 경찰청 내부에서 다시 한번 살펴보는 절차입니다.

반면 행정심판은 행정심판법에 따라 처분청과 별개인 행정심판위원회가 심리·재결하는 절차입니다. 시·도경찰청장은 국가행정기관 소속 행정청이어서 행정심판법 제6조 제2항에 따라 통상 국민권익위원회에 두는 중앙행정심판위원회에서 심리합니다. 도로교통법 제142조가 소송의 전제로 요구하는 것은 이 행정심판의 재결이며, 이의신청 결과는 여기에 해당하지 않습니다.

도로교통법 제94조 제3항은 이의를 신청한 사람도 이의신청과 관계없이 행정심판을 청구할 수 있다고 정하고 있습니다. 이의신청을 한 뒤 그 결과를 통보받았다면 통보받은 날부터 90일 이내에 행정심판을 청구할 수 있습니다. 즉 이의신청에서 기각되었더라도 곧바로 소송으로 갈 수는 없고, 그다음 단계는 행정심판입니다.

이의신청은 거쳐도 되고 건너뛰어도 되지만, 행정심판 재결은 소송 전에 반드시 거쳐야 합니다.

3. 행정심판을 거치지 않아도 되는 예외는 법에 정해져 있지만 쉽게 인정되지 않습니다

예외 사유는 ‘소명’이 필요하고, 실무에서는 행정심판부터 청구하는 것이 안전합니다.

행정소송법 제18조 제2항은 행정심판 재결이 필수인 경우에도 일정한 사유가 있으면 재결 없이 소송을 제기할 수 있도록 정하고 있습니다.

행정심판청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 때, 처분의 집행 또는 절차의 속행으로 생길 중대한 손해를 예방하여야 할 긴급한 필요가 있는 때, 법령의 규정에 의한 행정심판기관이 의결 또는 재결을 하지 못할 사유가 있는 때, 그 밖의 정당한 사유가 있는 때에는 행정심판의 재결을 거치지 아니하고 취소소송을 제기할 수 있다(행정소송법 제18조 제2항).

다만 이 예외를 믿고 처음부터 소송으로 가는 것은 위험합니다. 같은 조 제4항은 이 사유를 소명하여야 한다고 하므로 법원에서 사유가 인정되지 않으면 소가 각하됩니다. 특히 ‘중대한 손해를 예방할 긴급한 필요’는 면허가 없으면 생계가 곤란하다는 사정만으로 쉽게 받아들여지지 않으며, 그런 사정은 오히려 행정심판 단계에서 집행정지를 구하는 사유로 활용하는 것이 일반적입니다.

가장 현실적인 예외는 첫 번째 사유입니다. 행정심판을 청구하고 60일이 지나도 재결이 없다면 재결을 기다리지 않고 소송을 낼 수 있습니다. 다만 행정심판법 제45조에 따라 재결은 심판청구서를 받은 날부터 60일 이내에 하는 것이 원칙이고, 부득이한 경우 위원장이 30일을 연장할 수 있습니다.

또한 전치 요건을 갖추지 못한 채 소를 냈더라도, 소송이 진행되는 중에 행정심판을 청구하여 재결을 받고 사실심 변론종결 전까지 그 흠결을 보완하면 소송요건 흠결이 치유된다는 취지로 대법원이 판단해 왔습니다. 하지만 그 전제는 행정심판 청구기간이 아직 남아 있어야 한다는 점이므로, 이 가능성에 기대 일을 미루는 것은 바람직하지 않습니다.

예외는 있지만 소명이 필요하므로, 면허취소를 받았다면 행정심판부터 청구하는 것이 원칙적인 길입니다.

4. 기간을 놓치면 행정심판도 소송도 모두 막힐 수 있습니다

면허취소 불복은 ‘날짜 싸움’이므로 처분 받은 날을 기준으로 기간부터 확인해야 합니다.

행정심판법 제27조에 따라 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구해야 하고, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 정당한 사유가 없는 한 청구할 수 없습니다. 이 90일은 불변기간이어서 법원이나 위원회가 임의로 늘려 줄 수 없습니다.

행정심판에서 청구가 기각되더라도 곧 끝이 아닙니다. 행정소송법 제20조 제1항 단서는 행정심판청구를 거친 경우 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 이내에 취소소송을 제기하도록 정하고, 같은 조 제2항은 재결이 있은 날부터 1년이 지나면 정당한 사유가 없는 한 소를 제기하지 못한다고 정하고 있습니다. 결국 면허취소 이후의 순서는 처분 통지, 행정심판 청구, 재결, 행정소송의 흐름이고, 단계마다 기간이 따로 흐릅니다.

가장 큰 함정은 행정심판을 건너뛰고 소를 냈다가 각하된 경우입니다. 각하 판결이 나올 즈음에는 이미 처분일로부터 90일이 지나 행정심판도 청구할 수 없게 되는 사례가 생길 수 있습니다. 이럴 때는 정당한 사유를 주장해야 하는데 그것이 인정된다는 보장이 없습니다.

한편 이의신청을 먼저 하는 분은 이의신청 결과 통보일부터 90일이라는 별도 기간이 적용되지만, 이를 믿고 처분 후 180일을 넘기지 않도록 함께 챙겨야 합니다. 어느 쪽이든 통지서를 받은 날짜를 기준으로 캘린더에 기한을 적어 두시기를 권합니다.

면허취소는 처분 받은 날부터 90일 안에 행정심판을 청구하는 것이 모든 불복의 출발점입니다.

5. 행정심판 청구부터 소송까지 실제 절차는 이렇게 진행됩니다

행정심판 청구와 함께 집행정지를 신청해야 결론이 나기 전에 면허를 지킬 수 있습니다.

면허취소 불복은 통상 ①처분 통지서 수령 및 처분 사유 확인 → ②행정심판 청구서 제출(처분청인 관할 시·도경찰청장 또는 중앙행정심판위원회, 수원 관내 거주자라면 경기남부경찰청장이 처분청이 되는 경우가 많습니다) → ③심리 후 재결(청구서를 받은 날부터 60일, 연장 시 최대 90일) → ④기각 시 관할 행정법원 또는 지방법원(수원 지역은 수원지방법원 본원에 해당하는 행정부) 취소소송의 순서로 진행됩니다.

여기서 반드시 알아야 할 것이 집행정지입니다. 행정심판법 제30조 제1항은 심판청구가 처분의 효력에 영향을 주지 않는다고 정하고 있고, 행정소송법 제23조 제1항도 같습니다. 즉 청구나 소 제기만으로는 면허취소가 멈추지 않습니다. 그래서 중대한 손해를 예방할 긴급한 필요가 있다면 행정심판법 제30조 제2항에 따라 위원회에 집행정지를 신청해야 하고, 신청은 심판청구와 동시에 하거나 위원회 의결 전까지 할 수 있습니다.

면허취소 사건에서 판단의 핵심은 ‘처분이 재량권을 일탈·남용했는가’입니다. 도로교통법 제93조 제1항 각 호 가운데 일부는 반드시 취소해야 하는 필요적 취소 사유라서 처분 자체의 위법을 다투기 어렵고, 그 밖의 사유는 재량 판단이 가능합니다. 이때 비례원칙에 비추어 운전이 생계에 필수적인지, 위반 정도와 경위, 과거 운전 경력 등 개별 사정이 함께 평가됩니다. 확인 순서는 다음과 같습니다.

1. 처분 통지서의 처분 일자와 수령 일자를 확인하여 행정심판 청구기간 90일의 마감일을 계산합니다.

2. 취소 사유가 필요적 취소인지 재량 취소인지 구분하고, 처분 사실관계에 오류가 없는지 단속 자료로 점검합니다.

3. 생계와 직업상 운전의 필요성, 가족 부양 사정 등 감경 자료를 모아 집행정지 신청서와 함께 제출합니다.

이렇게 준비된 자료를 바탕으로 행정심판을 청구하면, 재결 결과에 따라 취소나 정지로의 감경을 받을 수도 있고, 기각되더라도 곧바로 소송으로 이어갈 수 있습니다.

마치며

면허취소 통지를 받으면 당황해서 이것저것 알아보는 사이 며칠이 훌쩍 지나가고, 정작 가장 중요한 90일의 기간은 눈에 들어오지 않는 경우가 많습니다.

생계 때문에 면허가 꼭 필요한 분에게는 행정심판 청구와 집행정지를 늦추지 않는 것이 무엇보다 중요합니다. 소송이 가능하다고 믿고 순서를 건너뛰면 아까운 시간만 흘러갑니다.

반대로 처분 사유 자체가 사실과 다르다고 느끼는 분도 절차를 정확히 밟아야 억울함을 다툴 기회가 생깁니다. 형사 사건에서의 결과와 행정처분은 별개의 절차이므로 두 사건의 방향을 함께 설계할 필요가 있습니다.

저는 음주운전 형사 사건과 면허 관련 행정 대응을 함께 다뤄온 변호사로서, 같은 사실관계라도 어느 단계에서 어떻게 대응하느냐에 따라 결과가 크게 달라지는 것을 여러 번 보아 왔습니다.

면허취소 통지서를 받았다면 지금이 기간을 확인하고 방향을 정할 때입니다. 돌이킬 수 있는 시점에, 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 면허취소를 받았는데 행정심판을 건너뛰고 바로 행정소송을 낼 수 있나요?

A. 원칙적으로 안 됩니다. 도로교통법 제142조에 따라 행정심판의 재결을 거치지 않으면 행정소송을 제기할 수 없고, 거치지 않은 소는 각하될 수 있습니다.

Q. 경찰서에 이의신청을 하면 행정심판을 거친 것으로 보나요?

A. 아닙니다. 이의신청은 도로교통법 제94조의 별도 절차이며, 소송 전에 필요한 것은 행정심판법에 따른 행정심판의 재결입니다. 이의신청 후에도 통보받은 날부터 90일 안에 행정심판을 청구할 수 있습니다.

Q. 행정심판은 언제까지 청구해야 하나요?

A. 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내이고, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 정당한 사유가 없는 한 청구할 수 없습니다. 90일은 불변기간이라 늘릴 수 없습니다.

Q. 행정심판을 청구하면 그동안 운전을 해도 되나요?

A. 아닙니다. 심판청구만으로는 처분의 효력이 멈추지 않습니다. 집행정지 결정을 받아야 효력이 정지되며, 이를 받지 못한 상태에서 운전하면 무면허 운전이 될 수 있습니다.

Q. 행정심판을 청구했는데 60일이 지나도 결과가 나오지 않으면 어떻게 하나요?

A. 행정소송법 제18조 제2항 제1호에 따라 청구일로부터 60일이 지나도 재결이 없으면 재결을 기다리지 않고 취소소송을 제기할 수 있습니다.

Q. 행정심판에서 기각되면 소송에서 뒤집을 수 있나요?

A. 가능성은 있습니다. 법원은 재량권 일탈·남용 여부를 새로 심리하므로, 사실관계와 생계 사정을 충실히 준비하면 결과가 달라질 수 있습니다. 다만 재결서를 송달받은 날부터 90일 안에 소를 제기해야 합니다.