개발부담금 부과가 과도한데 불복 절차가 있나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 택지개발사업이나 도시개발사업 부지 인근에서 시행자로 참여하셨던 분들이, 준공 후 예상보다 훨씬 큰 금액의 개발부담금 고지서를 받고 당황해 저를 찾아오시는 경우가 늘고 있습니다.

상담을 하다 보면 “구청에서 계산해서 보낸 금액이니 그대로 낼 수밖에 없다”, “일단 내고 나중에 잘못됐으면 돌려받으면 된다”고 생각하시는 분들이 적지 않습니다. 그런데 개발부담금은 사전 통지 단계의 심사청구든, 정식 고지 이후의 행정심판·소송이든 각각 정해진 기간 안에 문제를 제기하지 않으면, 나중에 산정이 잘못됐다는 사실을 알게 되더라도 다툴 방법 자체가 사라지는 경우가 많습니다.

최근 대법원은 개발부담금 산정의 기초가 되는 종료시점지가나 처분가격, 납부의무자 해당 여부를 두고 처분청의 판단을 그대로 따르지 않고 구체적인 사실관계와 제도의 취지를 따져 위법 여부를 가리는 태도를 잇달아 보이고 있습니다.

아래에서는 개발부담금이 어떤 기준으로 산정되는지, 부과가 과도하다고 느껴질 때 어떤 절차로 불복할 수 있는지, 그리고 실제로 법원이 처분을 바로잡은 사례를 중심으로 살펴보겠습니다.

1. 개발부담금은 개발이익 중 정상지가상승분을 뺀 나머지에만 부과됩니다

부과금액은 종료시점지가에서 개시시점지가·정상지가상승분·개발비용을 뺀 순수 개발이익을 기준으로 산정됩니다.

개발부담금은 택지개발사업, 산업단지개발사업, 관광단지조성사업(온천 개발사업 포함), 도시개발사업·지역개발사업·도시환경정비사업, 교통시설·물류시설 용지조성사업, 체육시설 부지조성사업(골프장·경륜장·경정장 포함) 등 법령이 정한 개발사업에만 부과됩니다(개발이익 환수에 관한 법률 제5조).

부담금을 낼 의무는 원칙적으로 사업시행자에게 있지만, 개발사업을 위탁·도급한 경우에는 위탁·도급을 한 자가, 타인 소유 토지를 임차해 사업을 시행한 경우에는 그 토지 소유자가, 사업 완료 전 지위를 승계받은 경우에는 승계인이 납부 의무를 집니다(같은 법 제6조).

부과금액은 부과 종료 시점(관계 법령에 따른 준공인가 등을 받은 날)의 토지 가액인 종료시점지가에서, 부과 개시 시점(인가등을 받은 날)의 개시시점지가와 그 기간의 정상지가상승분, 그리고 실제 지출한 개발비용을 뺀 금액을 기준으로 산정됩니다(같은 법 제8조, 제9조).

개발부담금은 사업으로 얻은 순수한 개발이익, 즉 정상적인 지가 상승분과 실제 지출한 개발비용을 제외한 나머지에만 부과되는 부담금입니다.

2. 부과 통지에 이의가 있으면 사전 심사청구부터 행정심판까지 순서대로 다툴 수 있습니다

이의는 사전통지 단계의 심사청구, 중앙토지수용위원회 행정심판, 행정법원 소송까지 각각 정해진 기간 안에서만 가능합니다.

시장·군수·구청장은 부과 종료 시점부터 5개월 이내에 개발부담금을 결정·부과해야 하는데, 그 전에 부과 기준과 부과 금액을 미리 납부 의무자에게 알려야 합니다. 이 사전 통지 단계에서 이의가 있으면 대통령령으로 정하는 절차에 따라 심사를 청구할 수 있습니다(개발이익 환수에 관한 법률 제14조).

심사청구를 거치고도 이의가 남아 정식 납부고지서(같은 법 제15조)를 받은 뒤에도 다툴 수 있는데, 이때는 일반 행정심판위원회가 아니라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 중앙토지수용위원회가 심리·재결하도록 정해져 있습니다(같은 법 제26조, 행정심판의 특례). 행정심판법상 심판청구 기간이 그대로 적용되어, 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구할 수 없습니다(행정심판법 제27조).

행정심판을 반드시 거쳐야 하는 것은 아닙니다. 개발이익 환수에 관한 법률에는 행정심판 전치를 강제하는 규정이 없으므로, 곧바로 관할 행정법원에 부과처분 취소소송을 제기할 수도 있습니다. 이 경우 처분이 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년 이내에 제기해야 합니다(행정소송법 제20조).

부과 통지 단계의 심사청구, 중앙토지수용위원회에 대한 행정심판, 행정법원에 대한 취소소송은 각각 별도의 기간 안에서만 가능하다는 점이 가장 중요합니다.

3. 종료시점지가나 개발비용 산정이 잘못됐다면 법원이 처분을 바로잡습니다

산정의 기초가 된 지가나 비용 항목에 오류가 있다면, 법원은 처분청의 판단을 그대로 두지 않습니다.

부과금액이 과도하다고 느껴지는 경우 상당수는, 종료시점지가나 처분가격을 산정하는 과정, 또는 개발비용을 인정받는 과정에서 오류가 있는 경우입니다. 실제로 대법원은 다음과 같이 판시한 바 있습니다.

처분가격을 종료시점지가로 할 수 있는 예외적 사유를 정한 규정은 국가 또는 지방자치단체가 주택가격의 안정이나 기타 특별한 필요에 의하여 처분가격을 승인하거나 제한하여 놓고도 그 처분가격보다 높은 가격으로 종료시점지가를 인정하여 개발부담금을 부과하는 것이 개발부담금제도의 취지에 반한다는 데에 근거한 것이므로, 처분가격 자체를 승인하거나 제한하는 것을 내용으로 하는 행정청의 인가 등 처분으로 토지의 처분가격이 결정된 경우이어야 한다(대법원 2025. 9. 26. 선고 2022두37493 판결).

해당 사건에서는 구청이 준공 전 선수금 수령을 승인한 것만으로 처분가격 예외 규정에 해당한다고 보고 부담금을 산정했지만, 대법원은 선수금 승인은 처분가격 자체를 승인한 것이 아니라며 원심을 파기했습니다. 또 다른 대법원 판례(2026. 4. 30. 선고 2025두35759 판결)도, 타인 소유 토지에 지상권을 설정해 개발사업을 시행한 경우까지 납부 의무자에 해당하는지를 두고 계약 내용과 존속기간 등 구체적 사실관계를 따져 판단한 바 있습니다.

개발비용 항목 역시 다툼이 잦은 부분입니다. 순공사비·조사비·설계비·일반관리비는 물론, 국가나 지방자치단체에 기부채납한 공공시설·토지의 가액, 납부한 부담금, 토지 개량비·세금·공과금·보상비까지 개발비용으로 인정받을 수 있는데(같은 법 제11조), 실무에서는 관련 자료를 충분히 제출하지 못해 일부 비용이 누락된 채 부과되는 경우가 적지 않습니다.

종료시점지가·처분가격·개발비용 산정에 오류가 있다면, 법원은 처분청의 판단을 그대로 두지 않고 이를 바로잡습니다.

4. 기간 안에 다투지 않으면 가산금과 강제징수까지 이어질 수 있습니다

불복 기간을 넘긴 채 납부까지 미루면, 부담금은 가산금이 붙은 채 강제로 징수될 수 있습니다.

개발부담금은 부과일부터 6개월 이내에 납부해야 합니다(개발이익 환수에 관한 법률 제18조). 이 기한을 넘기고도 독촉장을 받은 뒤 지정 기한까지 완납하지 않으면, 「지방행정제재·부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 가산금이 붙은 채 체납처분(강제징수)의 대상이 됩니다(같은 법 제22조).

이렇게 징수되는 개발부담금과 가산금은 국세·지방세를 제외한 다른 채권보다 우선해서 징수된다는 점도 유의해야 합니다(같은 법 제22조 제2항).

다만 재해나 도난으로 심한 재산상 손실을 입었거나 사업에 뚜렷한 손실이 있는 등 사유가 인정되면, 최대 3년 범위의 납부 연기나 5년 범위의 분할 납부를 신청할 수 있습니다. 다만 유예 기간이 1년을 넘는 부분에는 가산금이 붙습니다(같은 법 제20조).

부과금액 자체가 과도하다고 판단된다면, 납부를 미루며 시간을 끌기보다 심사청구·행정심판 기간을 놓치지 않고 산정 근거부터 다투는 것이 실질적인 해결책입니다.

5. 고지서를 받았다면 이런 순서로 확인해야 합니다

고지서를 받은 즉시 산정 근거 자료부터 확보하는 것이 불복 절차 전체의 방향을 결정합니다.

개발부담금 불복은 통상 ①처분청(수원시 소재 사업이라면 수원시청 등 관할 시·군·구)의 부과 예정 통지에 대한 심사청구 → ②정식 납부고지서 수령 후 중앙토지수용위원회에 대한 행정심판 청구 또는 관할 행정법원(수원 지역 사업은 수원지방법원 행정부)에 대한 취소소송 제기 → ③심리·재결 또는 1심 판결 → ④불복 시 서울고등법원, 대법원까지 이어지는 순서로 진행됩니다.

고지서를 받았다면 감정적으로 대응하기보다 아래 순서로 자료부터 확인하는 것이 좋습니다.

1. 사전 통지받은 부과기준·부과금액 통지서와 개발비용 명세서 등 산정 근거 자료부터 전부 확보합니다.

2. 종료시점지가·개시시점지가 산정의 기초가 된 표준지 공시지가와 정상지가상승률 자료를 확인합니다.

3. 순공사비·설계비·기부채납가액 등 개발비용 항목이 빠짐없이 반영됐는지 명세서와 실제 지출 자료를 대조합니다.

이러한 자료를 바탕으로 개발부담금 불복 사건에 전문성 있는 변호사의 도움을 받는다면, 심사청구·행정심판·행정소송 중 어느 단계에서 어떤 근거로 다툴지 실질적인 전략을 세울 수 있습니다.

마치며

개발부담금 고지서는 계산식이 복잡하고 금액도 커 보여서, “이의를 제기해봐야 어차피 바뀌지 않을 것”이라는 생각에 그냥 납부하고 넘어가시는 분들이 많습니다.

실제로 산정이 잘못돼 부담금이 과도하게 책정된 경우라면, 사전 통지 단계부터 산정 근거 자료를 꼼꼼히 확인해 심사청구·행정심판·소송 중 적절한 단계에서 다투는 것이 중요합니다.

반대로 산정 자체는 정확하고 다만 개발이익 규모가 실제로 컸던 경우라면, 무작정 다투기보다는 납부 연기나 분할 납부 등 현실적인 대응 방안을 함께 검토하는 것이 낫습니다.

저는 개발부담금 부과처분에 대한 불복으로 산정이 잘못됐음을 확인받은 사건과, 반대로 처분이 정당했음을 확인해 드린 사건을 모두 다뤄온 변호사로서, 산정 근거를 먼저 냉정하게 따져보는 것이 결과를 가르는 지점이라는 것을 여러 번 확인해 왔습니다.

기간을 넘기면 다툴 방법 자체가 사라질 수 있는 만큼, 고지서를 받은 지금이 바로 상담이 필요한 시점입니다. 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 정식 고지서가 나오기 전, 부과 예정 통지만 받은 단계에서도 다툴 수 있나요?

A. 가능합니다. 시장·군수·구청장이 미리 알려주는 부과 기준과 부과 금액에 이의가 있으면, 정식 고지 전인 이 단계에서 심사를 청구할 수 있습니다(개발이익 환수에 관한 법률 제14조).

Q. 왜 일반 행정심판위원회가 아니라 중앙토지수용위원회에 청구하나요?

A. 개발이익 환수에 관한 법률 제26조가 정한 특례이기 때문입니다. 일반 행정심판법상 관할과 달리, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 중앙토지수용위원회가 심리·재결하도록 정해져 있습니다.

Q. 행정심판을 꼭 먼저 거쳐야 소송을 낼 수 있나요?

A. 아닙니다. 행정심판 전치를 강제하는 규정이 없으므로, 행정심판 없이 곧바로 관할 행정법원에 취소소송을 제기할 수도 있습니다.

Q. 불복 절차를 진행하는 동안 이미 낸 부담금은 돌려받을 수 있나요?

A. 심사청구·행정심판·소송에서 부과가 위법·부당하다고 인정되면 과오납금으로 환급받을 수 있습니다. 환급청구권도 행사할 수 있는 시점부터 5년의 소멸시효가 적용됩니다.

Q. 기간을 넘기면 더는 다툴 방법이 전혀 없나요?

A. 심사청구·행정심판·소송은 각각 정해진 기간 안에만 가능하므로 기간을 넘기면 해당 불복 수단은 막힙니다. 다만 처분청의 부과권 자체는 부과 고지 가능일부터 5년의 제척기간이 적용됩니다.

Q. 금액이 커서 한 번에 내기 어려운데 나눠 낼 방법이 있나요?

A. 재해나 사업상 뚜렷한 손실 등 사유가 인정되면 최대 3년 범위의 납부 연기나 5년 범위의 분할 납부를 신청할 수 있습니다. 다만 1년을 초과하는 유예 기간에는 가산금이 붙습니다.

Q. 현금 대신 토지로 낼 수도 있나요?

A. 시장·군수·구청장이 인정하는 경우, 부과 대상 토지나 이와 유사한 토지, 건축물로 납부하는 물납이 가능합니다.