건축선 후퇴로 못 쓰는 땅도 보상받을 수 있나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 오래된 단독주택이나 상가 부지를 매입하거나 재건축을 준비하던 분들이, 지적도상 면적과 실제로 건축 가능한 면적이 다르다는 사실을 뒤늦게 알고 상담을 청하는 경우가 늘고 있습니다.

이런 분들 상당수는 처음에는 “등기부상 내 땅인데 이 정도는 당연히 보상해주겠지”, “구청에서 알아서 매수 절차를 밟아주지 않겠나”라는 생각으로 별다른 조치 없이 시간을 보냅니다. 그런데 막상 건축과에 문의하면 “건축선 후퇴 구간이라 건축은 안 되고, 보상 계획도 아직 없다”는 답을 듣고서야 상황의 심각성을 깨닫는 경우가 많습니다.

법원은 건축선 후퇴로 인한 건축 제한 자체를 토지 재산권에 내재된 사회적 제약으로 보아 즉시 보상 대상으로 인정하지 않으면서도, 그 땅이 도시계획시설 도로 등으로 정식 편입되어 수용 단계에 들어간 뒤에는 함부로 낮게 평가하는 것을 엄격한 기준으로 제한하고 있습니다.

아래에서는 건축선 후퇴로 못 쓰게 된 땅이 어떤 경우에 보상 대상이 되는지, 그리고 지금 당장 무엇을 확인해야 하는지 관련 법령과 판례를 중심으로 살펴보겠습니다.

1. 건축선 후퇴로 물러난 부분도 소유권은 그대로 남지만, 건축은 할 수 없습니다

후퇴선 안쪽 땅은 여전히 내 땅이지만, 건물도 담장도 그 선을 넘어설 수 없습니다.

건축법 제46조는 도로에 접한 대지에 건물을 지을 수 있는 경계선인 ‘건축선’을 원칙적으로 대지와 도로의 경계선으로 정하면서도, 도로 폭이 소요 너비에 못 미치는 경우에는 도로 중심선에서 소요 너비의 2분의 1만큼 물러난 선을 건축선으로 삼도록 정하고 있습니다. 통상 도로가 4미터에 못 미치는 경우가 여기에 해당합니다.

이 규정 때문에 도로 폭이 3미터인 골목길에 접한 대지라면, 소유자의 의사와 무관하게 도로 중심선에서 2미터 떨어진 선까지가 건축선이 되고, 그 안쪽으로 후퇴된 부분은 지적도상으로는 내 땅이지만 실제로는 건물도 담장도 세울 수 없는 땅이 됩니다.

건축법 제47조는 건축물과 담장이 이 건축선의 수직면을 넘어서는 안 된다고 못 박고 있고, 지표 아래 부분만 예외로 두고 있습니다. 결국 후퇴 부분은 등기와 소유권은 그대로 유지되지만, 사실상 도로처럼 방치되거나 실제로 포장되어 통행로로 쓰이는 경우가 대부분입니다.

건축선 후퇴로 물러난 부분은 여전히 내 소유이지만, 건축법상 건물도 담장도 세울 수 없는 땅이라는 점이 출발점입니다.

2. 건축선 후퇴 자체만으로는 별도의 손실보상을 받기 어렵습니다

건축 제한은 재산권에 내재된 사회적 제약으로 취급되어, 곧바로 보상 대상이 되지는 않습니다.

많은 분들이 “내 땅을 도로처럼 못 쓰게 만들었으니 당연히 지자체가 보상해줘야 한다”고 생각합니다. 그러나 헌법 제23조 제2항은 재산권의 행사가 공공복리에 적합하도록 해야 한다고 정하고 있고, 건축선 규제는 좁은 도로에 접한 여러 필지가 함께 도로 폭을 확보하도록 요구하는 것으로, 도로 이용자 전체와 인근 주민의 통행·소방·채광 환경을 위한 제도입니다.

이 때문에 실무와 판례는 건축선 후퇴 자체로 인한 건축 제한을 수용·사용·제한에 대해 국가가 반드시 보상해야 하는 헌법 제23조 제3항의 영역이 아니라, 토지소유자가 감수해야 하는 재산권의 사회적 제약으로 보는 경향이 강합니다. 민원을 넣어 “보상해 달라”고 요구해도, 관할 행정청이 별도의 보상 절차 없이 “도시계획시설로 편입된 바 없다”는 취지로 회신하는 경우가 대부분인 것도 이런 이유입니다.

다만 이는 어디까지나 건축선 후퇴로 인한 건축 제한 그 자체에 관한 이야기이고, 그 땅이 실제로 도시계획시설 도로 등으로 정식 편입되어 수용 절차에 들어가는 경우에는 이야기가 달라집니다. 이 지점을 구분하지 못하면 “어차피 보상 안 된다”고 지레 포기하거나, 반대로 “당연히 보상된다”고 오해해 시기를 놓치는 두 가지 실수를 모두 하게 됩니다.

건축선 후퇴로 인한 건축 제한 그 자체는 재산권의 사회적 제약으로 취급되어, 곧바로 보상 청구권이 생기지는 않습니다.

3. 도시계획시설 도로로 정식 편입되면 정당한 보상을 청구할 수 있습니다

‘사실상 도로’와 ‘도시계획시설 도로’는 전혀 다른 법적 지위입니다.

건축선 후퇴 부분이 단순히 사실상 통행로로 쓰이는 단계를 넘어, 관할 지자체가 도시·군계획시설로 도로를 결정·고시하고 이를 실행하기 위한 사업(도시계획시설사업)에 착수하면, 그때부터는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’)에 따른 협의매수 또는 수용 절차가 진행됩니다.

이 단계에서는 정당보상 원칙에 따라 인근 표준지 공시지가를 기준으로 한 감정평가액이 보상금으로 지급되는 것이 원칙입니다. 협의가 이뤄지지 않으면 사업시행자가 관할 지방토지수용위원회에 재결을 신청하고, 재결에서 정한 보상금이 소유자에게 지급됩니다.

문제는 이 단계에서도 보상금이 인근 일반 대지와 같은 수준으로 산정되지 않는 경우가 많다는 점입니다. 오랫동안 도로처럼 이용되어 온 토지는 ‘사실상의 사도’로 분류되어 낮게 평가될 위험이 있기 때문입니다. 대법원은 이 감가평가가 아무 때나 적용되는 것이 아니라 엄격한 요건을 충족해야 한다는 입장입니다.

토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로는 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 있는 등으로 일반 공중의 교통에 공용되고 있고 그 이용상황이 고착되어 있어, 도로부지로 이용되지 아니하였을 경우에 예상되는 표준적인 이용상태로 원상회복하는 것이 법률상 허용되지 아니하거나 사실상 현저히 곤란한 정도에 이른 경우를 의미한다(대법원 2013. 6. 13. 선고 2011두7007 판결).

즉 도시계획시설 도로로 정식 편입되면 ‘못 쓰는 땅’이 아니라 정당한 보상의 대상이 된다는 점이 핵심이고, 다만 그 보상금이 얼마로 산정되느냐는 별도로 다툴 여지가 있는 문제입니다.

4. 보상금이 시세보다 낮다면 ‘사실상 사도’ 감가를 다퉈볼 수 있습니다

내 의사로 만든 도로가 아니라면, 감가평가 요건을 그대로 인정할 이유가 없습니다.

토지보상법 시행규칙 제26조는 사실상의 사도 부지를 인근 토지 평가액의 3분의 1 이내로 보상액을 낮춰 평가할 수 있도록 정하고 있습니다. 다만 이 감가평가는 아무 도로에나 적용되는 것이 아니라, 시행규칙이 정한 구체적 요건 중 하나에 해당해야만 합니다.

대법원은 그중 “도로개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로”에 해당하려면, 소유자가 도로로 제공한 부분 때문에 나머지 토지의 가치가 오히려 상승하는 등 낮게 보상하더라도 전체적으로 정당보상 원칙에 어긋나지 않는다고 볼 객관적 사유가 있어야 한다고 보고 있습니다.

도로개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로에 해당한다고 하려면, 토지 소유자가 자기 소유 토지 중 일부에 도로를 설치한 결과 도로 부지로 제공된 부분으로 인하여 나머지 부분 토지의 편익이 증진되는 등으로 그 부분의 가치가 상승됨으로써 도로부지로 제공된 부분의 가치를 낮게 평가하여 보상하더라도 전체적으로 정당보상의 원칙에 어긋나지 않는다고 볼 만한 객관적인 사유가 있다고 인정되어야 한다(대법원 2013. 6. 13. 선고 2011두7007 판결).

건축선 후퇴는 소유자가 스스로 선택해 도로를 낸 것이 아니라 건축법에 따라 강제로 발생한 제한입니다. 따라서 “자기 편익을 위해 스스로 설치한 도로”라는 감가 요건에 곧바로 해당한다고 보기 어렵고, 감정평가서에 그 근거가 구체적으로 제시되어 있는지, 이용상황이 실제로 원상회복이 불가능할 정도로 고착되어 있는지를 하나하나 따져볼 필요가 있습니다.

보상금이 낮게 산정됐다면, 감가 요건을 실제로 충족하는지부터 다퉈보아야 합니다.

5. 재산세 비과세 신청부터 보상금증액소송까지, 절차는 이렇게 진행됩니다

보상을 기다리는 동안에도 재산세 부담은 줄일 수 있는 길이 있습니다.

도시계획시설 편입 전이라도 지방세법 제109조 제3항과 같은 법 시행령이 정한 요건에 따라, 일반인의 자유로운 통행에 공여되고 있는 사설도로 부분은 재산세 비과세 신청이 가능합니다. 실제로 오랫동안 도로로 이용돼 온 후퇴 부분이라면 관할 구청 세무과에 현황을 확인받아 신청해 두는 것이 첫 단계입니다.

도시계획시설 도로로 정식 편입된 뒤 절차는 통상 ①관할 시청(수원 지역이라면 수원시청) 건축과·도시계획과에서 건축선 지정 현황과 도시계획시설 결정 여부 확인 → ②사업시행자와의 협의매수 진행 → ③협의 불성립 시 경기도 지방토지수용위원회에 수용재결 신청 및 재결 → ④재결 보상금에 이의가 있으면 중앙토지수용위원회 이의신청 또는 관할 수원지방법원에 보상금증액청구소송 제기의 순서로 진행됩니다. 보상금증액청구소송은 재결서 정본을 송달받은 날부터 정해진 기간 안에 제기해야 하므로 기한을 놓치지 않는 것이 중요합니다.

후퇴 부분에 대한 대응이 필요하다고 판단되면, 감정적으로 민원만 반복하기보다 아래 순서로 자료부터 확인하는 것이 좋습니다.

1. 건축물대장·지적도와 건축허가 도면을 대조해 후퇴 구간의 위치와 면적을 정확히 확인합니다.

2. 관할 시청 도시계획과에서 도시·군계획시설(도로) 결정 여부와 사업 시행 시기를 확인합니다.

3. 감정평가서를 받았다면 사실상 사도 감가가 적용됐는지, 그 근거가 시행규칙 요건에 실제로 부합하는지 점검합니다.

이러한 자료를 바탕으로 토지 보상 분쟁에 전문성 있는 변호사의 도움을 받는다면, 재산세 비과세부터 협의매수 단계의 감정평가 대응, 이의신청과 보상금증액소송까지 단계별로 실질적인 대응 방안을 찾을 수 있습니다.

마치며

건축선 후퇴로 못 쓰는 땅 문제는 “어차피 오래전부터 그랬던 땅인데”라는 생각 때문에 초기 대응이 늦어지는 경우가 많습니다. 그러나 도시계획시설 편입 여부는 지자체 사정에 따라 갑자기 진행되기도 해서, 미리 현황을 파악해 둔 소유자와 그렇지 않은 소유자의 결과가 크게 갈립니다.

적극적으로 보상을 준비하려는 소유자 입장에서는 건축선 지정 현황과 도시계획시설 결정 여부부터 확인하고, 재산세 비과세 신청 같은 당장 가능한 조치를 먼저 챙기는 것이 유리합니다. 반대로 감정평가에서 낮은 보상금을 제시하는 사업시행자 입장에서도 사실상 사도 감가 요건을 형식적으로만 적용해서는 안 되고, 도로가 만들어진 경위를 구체적으로 따져야 합니다.

저는 건축선 후퇴·도시계획시설 편입에 따른 보상 분쟁에서 보상을 청구하는 소유자 측과 감정평가에 대응하는 사업시행자 측 사건을 모두 다뤄온 변호사로서, 도로가 생긴 경위와 이용 현황을 어떻게 정리하느냐에 따라 보상금 결론이 크게 달라지는 것을 여러 번 보아 왔습니다.

내 땅이 언제, 어떻게 보상 대상이 되는지 판단이 애매하다면, 그게 바로 상담이 필요한 시점입니다. 결론이 달라질 수 있는 마지막 지점에서, 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 건축선 후퇴로 못 쓰는 땅, 그냥 두면 언젠가 지자체가 알아서 사주나요?

A. 원칙적으로 아닙니다. 도시계획시설로 정식 편입되지 않는 한 지자체가 먼저 매수 절차를 진행할 의무는 없고, 민원만으로는 보상이 이뤄지지 않습니다. 편입 여부부터 확인하는 것이 먼저입니다.

Q. 이미 수십 년째 도로처럼 쓰이고 있는데도 보상을 못 받나요?

A. 사실상 도로로 이용된 기간과 무관하게, 도시계획시설 결정이나 수용 절차가 없다면 소유권은 유지되지만 보상 청구권이 당연히 발생하지는 않습니다. 다만 지자체가 장기간 점유·사용해 온 사정은 부당이득반환청구의 근거가 될 수 있어 별도로 검토할 부분입니다.

Q. 재산세는 계속 내야 하나요?

A. 아닙니다. 일반인의 통행에 제공되는 사설도로 부분은 지방세법 제109조 제3항에 따라 비과세 신청이 가능합니다. 관할 구청에 현황을 확인받아 신청하면 됩니다.

Q. 보상금이 인근 시세보다 훨씬 낮게 나왔습니다. 그냥 받아들여야 하나요?

A. 아닙니다. 사실상 사도 감가 요건을 실제로 충족하는지부터 다퉈야 합니다. 건축법에 따라 강제로 후퇴된 부분이라면 소유자가 스스로 설치한 도로가 아니므로 감가 요건에 해당하지 않는다고 주장할 여지가 있습니다.

Q. 보상금 증액을 다투려면 곧바로 소송부터 해야 하나요?

A. 아닙니다. 먼저 지방토지수용위원회의 수용재결에 대해 중앙토지수용위원회에 이의신청을 할 수 있고, 그래도 부족하면 재결서를 송달받은 날부터 정해진 기간 안에 보상금증액청구소송을 제기할 수 있습니다.

Q. 건축선 후퇴 부분인지 어떻게 확인하나요?

A. 관할 시청·구청 건축과에서 건축선 지정 현황과 지적도를 대조해 확인할 수 있고, 건축허가·신고 당시 도면에도 후퇴선이 표시되어 있는 경우가 많습니다.

Q. 도시계획시설 도로로 편입되면 보상까지 얼마나 걸리나요?

A. 사업 규모와 지자체 예산에 따라 다르지만, 도시계획시설 결정 이후에도 실제 사업 착수와 보상까지 수년이 걸리는 경우가 흔합니다. 그 사이에도 건축 제한은 계속되므로 장기 미집행 시설과 관련된 제도도 함께 확인해볼 필요가 있습니다.