개발행위허가가 반려됐는데 행정심판으로 다투나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 창고, 소규모 공장, 태양광발전시설 등을 짓기 위해 개발행위허가를 신청했다가 반려통지를 받고 당황해 상담을 청하시는 분들이 늘고 있습니다.

제가 상담한 신청인분들 중 상당수는 “관청이 안 된다고 했으면 그걸로 끝이다”, “공무원 말이 곧 법이니 다른 방법이 없다”는 생각으로 반려통지를 그대로 받아들이고 다른 부지를 알아보거나 사업 자체를 접으셨습니다. 그런데 막상 반려 사유를 자세히 들여다보면, 도시계획위원회 심의 결과만 막연히 옮겨 적었을 뿐 구체적인 근거가 빈약한 경우도 적지 않습니다.

최근 대법원은 개발행위허가 반려처분에 대해 그 요건 충족 여부의 판단은 행정청의 재량 영역에 속하되, 사법심사는 재량권의 일탈·남용이 있는지를 구체적 사정마다 따져야 한다는 기준을 거듭 확인하고 있습니다. 반려 사유가 사실관계를 잘못 짚었거나 다른 유사 사례와 형평에 맞지 않는다면, 재량행위라는 이유만으로 다툴 수 없는 것은 아닙니다.

아래에서는 개발행위허가 반려통지가 어떤 성격의 처분인지, 행정심판과 행정소송 중 무엇을 먼저 선택해야 하는지, 그리고 청구기간을 놓치지 않으려면 무엇부터 확인해야 하는지 살펴보겠습니다.

1. 개발행위허가 반려통지도 정식 처분이라 행정심판·행정소송의 대상이 됩니다

반려통지서 한 장으로 끝나는 게 아니라, 취소를 구할 수 있는 거부처분입니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따라 건축물의 건축, 토지의 형질 변경, 토석 채취, 토지 분할 등 일정한 행위를 하려는 사람은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 합니다. 신청에 대해 관청이 “불허가” 또는 “반려”로 답하는 것은, 신청인이 원래 기대했던 법적 지위를 얻지 못하게 하는 하나의 행정처분입니다.

실무에서는 반려통지를 받으면 “관청이 안 된다고 한 이상 더 다툴 방법이 없다”고 생각하고, 다른 부지를 찾거나 사업 자체를 포기하는 경우가 드물지 않습니다. 그러나 반려처분도 신청인의 법적 지위에 영향을 미치는 처분인 이상, 행정심판법·행정소송법상 취소를 구할 수 있는 대상입니다.

다만 반려 사유가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조가 정한 기준, 즉 용도지역별 개발행위 규모, 도시·군관리계획과의 부합 여부, 기반시설 설치계획의 적절성, 주변 환경·경관과의 조화 등에 비추어 실제로 타당한지는 전혀 별개의 문제입니다. 반려통지서에 적힌 문장 몇 줄만으로 그 타당성을 단정할 수는 없습니다.

개발행위허가 반려통지는 행정청의 최종 판단이 아니라, 행정심판·행정소송으로 다시 다툴 수 있는 하나의 처분에 불과합니다.

2. 개발행위허가는 재량행위라 반려 사유의 재량권 일탈·남용 여부를 따지게 됩니다

기준에 맞는지의 판단 자체가 행정청 재량이라, 다툴 때는 그 재량 행사가 합리적이었는지를 겨냥해야 합니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조가 정한 허가기준은 “주변지역의 토지이용실태나 경관과 조화를 이룰 것”, “기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것”처럼 그 자체로 확정된 수치가 아니라 판단이 필요한 개념으로 되어 있습니다. 이 때문에 신청 내용이 기준에 맞는지 여부는 상당 부분 행정청의 재량에 맡겨져 있습니다.

대법원도 최근 판결에서 이 점을 다시 확인했습니다.

개발행위허가는 그 허가기준 및 금지요건 등이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2026. 1. 29. 선고 2025두33935 판결).

즉 반려 사유가 사실관계를 잘못 짚었거나(사실오인), 인근의 유사한 사례와 다르게 취급되었거나(평등원칙 위반), 침해되는 사익에 비해 지나치게 과도한 제한이라면(비례원칙 위반) 재량권 일탈·남용으로 취소될 수 있습니다. 다만 이 점은 처분의 효력을 다투는 신청인 쪽에서 직접 주장·증명해야 하므로, 신청 당시 제출한 소규모환경영향평가·재해영향평가 협의 결과, 도시계획위원회 심의자료 등을 미리 확보해 반려 사유와 대조해 두는 준비가 필요합니다.

개발행위허가 반려를 다툴 때는 “재량이니 어쩔 수 없다”가 아니라, 그 재량 행사에 사실오인이나 형평·비례 위반이 있었는지를 구체적으로 짚어야 합니다.

3. 행정심판과 행정소송, 어느 쪽을 먼저 거쳐야 하는 건 아닙니다

국토의 계획 및 이용에 관한 법률에는 필요적 행정심판전치 규정이 없어, 심판과 소송 중 하나를 골라 시작할 수 있습니다.

행정소송법 제18조 제1항 본문은 취소소송을 제기하기 전에 행정심판을 반드시 거칠 필요가 없다고 정하고 있습니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에는 개발행위허가에 관해 이 원칙의 예외, 즉 행정심판 재결을 반드시 거쳐야 한다는 별도 규정이 없습니다. 따라서 반려통지를 받은 즉시 관할 법원에 행정소송을 제기해도 되고, 먼저 행정심판을 청구한 뒤 결과에 따라 소송으로 넘어가도 됩니다.

실무에서는 비용·기간 부담이 상대적으로 적은 행정심판을 먼저 시도하는 경우가 많습니다. 행정심판법 제5조는 취소심판, 무효등확인심판, 의무이행심판 세 유형을 정하고 있는데, 반려는 신청에 대한 거부처분이므로 반려처분 자체의 취소를 구하는 취소심판뿐 아니라, 위원회가 처분청에 직접 “허가하라”는 처분을 명하도록 하는 의무이행심판도 함께 청구를 검토할 수 있습니다.

실제로 경기도행정심판위원회는 개발제한구역 내 행위허가신청 반려처분 취소청구 사건(2016경기행심813)에서, 처분청이 시 도시계획위원회 부결 결과만 막연히 반려 사유로 제시하고 구체적인 사유를 적시하지 않았다는 이유로 반려처분을 취소한 바 있습니다. 반려 사유가 “심의 결과 부결”처럼 추상적으로만 적혀 있다면, 그 기재 자체의 부실함을 다툴 여지가 있다는 것을 보여주는 사례입니다.

행정심판이든 행정소송이든 순서를 정해둔 규정은 없으므로, 반려 사유의 성격과 시급성에 맞는 쪽을 먼저 선택하면 됩니다.

4. 심판청구기간·제소기간을 넘기면 반려 사유가 무엇이든 다툴 수 없게 됩니다

안 날부터 90일, 있은 날부터 180일 또는 1년이라는 두 개의 시계가 동시에 돌아갑니다.

행정심판법 제27조는 반려통지가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그리고 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 심판청구를 하지 못한다고 정하고 있습니다. 두 기간 중 먼저 도래하는 쪽이 기준이 됩니다.

행정소송의 제소기간도 비슷한 구조입니다. 행정소송법 제20조에 따라 취소소송은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년 이내에 제기해야 합니다. 다만 먼저 행정심판을 청구했다면, 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 이내에 취소소송을 제기하면 되므로 기간이 새로 계산됩니다.

이 기간들은 불변기간으로 정해져 있어, “관청과 계속 협의 중이었다”거나 “대안 부지를 알아보느라 늦어졌다”는 사정만으로는 늘어나지 않습니다. 반려통지를 받은 뒤 설계를 바꿔보거나 다른 부지를 검토하는 동안 90일이 훌쩍 지나가 버리는 경우가 실무에서 드물지 않습니다.

심판청구기간과 제소기간은 협의 여부와 무관하게 흘러가므로, 반려통지를 받은 날짜부터 먼저 계산해 두어야 합니다.

5. 행정심판 청구부터 재결까지, 절차는 이렇게 진행됩니다

심판청구서를 내기 전 반려 사유와 근거 자료부터 정리해야 다툴 지점이 분명해집니다.

개발행위허가 반려에 대한 불복은 통상 ①처분청(경기도 내 시장·군수, 예컨대 화성시장·수원시장 등)이 반려통지를 발송 → ②신청인이 처분청 관할 시·도지사 소속 행정심판위원회, 즉 경기도 내 처분이라면 경기도행정심판위원회에 심판청구서를 제출 → ③위원회가 서면심리 또는 구술심리를 거쳐 → ④인용·기각·각하 중 하나로 재결하는 순서로 진행됩니다. 재결에도 승복할 수 없다면 관할 수원지방법원에 행정소송을 제기할 수 있습니다.

개발행위허가 반려통지를 받았다면, 곧바로 심판청구서부터 작성하기보다 아래 순서로 자료를 확인하는 것이 먼저입니다.

1. 반려통지서에 적힌 사유가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조의 어느 기준을 근거로 하는지, 그리고 그 사유가 구체적으로 적시되어 있는지부터 확인합니다.

2. 신청 당시 제출한 소규모환경영향평가·재해영향평가 협의 결과, 도시·군계획위원회 심의록 등 관련 자료를 발급받아 반려 사유와 실제 협의 결과가 어긋나지 않는지 대조합니다.

3. 심판청구기간, 즉 반려통지를 안 날부터 며칠이 지났는지를 역산해, 자료 보완에 시간이 걸리더라도 90일 안에 청구서를 낼 수 있는지 확인합니다.

이러한 자료를 바탕으로 개발행위허가·행정심판에 전문성 있는 변호사의 도움을 받는다면, 취소심판과 의무이행심판 중 무엇을 청구할지, 행정심판과 행정소송 중 무엇이 더 실효적인지를 함께 판단할 수 있습니다.

마치며

개발행위허가 반려통지를 받으면 “다시 신청하면 되겠지”라는 생각으로 정작 필요한 초기 대응 시기를 놓치는 경우가 많습니다.

신청 단계에서부터 반려를 피하기 위해 자료를 꼼꼼히 준비하고 싶은 분과, 이미 반려통지를 받고 심판청구기간 안에 불복 여부를 결정해야 하는 분 — 어느 쪽이든 반려 사유가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 기준에 비추어 정말 타당한지부터 따져보는 절차는 같습니다.

저는 개발행위허가 신청 단계의 자료 준비부터 반려 이후의 행정심판·행정소송까지 양쪽 국면을 모두 다뤄온 변호사로서, 반려 사유를 어떻게 분석하느냐에 따라 결론이 완전히 달라지는 것을 여러 번 보아 왔습니다.

지금 상황이 애매하다면, 그게 바로 상담이 필요한 시점입니다. 결론이 달라질 수 있는 마지막 지점에서, 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 개발행위허가가 반려되면 바로 행정소송부터 제기해도 되나요?

A. 가능합니다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에는 필요적 행정심판전치를 정한 규정이 없어, 행정심판을 거치지 않고 곧바로 관할 법원에 취소소송을 제기할 수 있습니다.

Q. 심판청구기간을 넘기면 다시 신청하는 방법밖에 없나요?

A. 원칙적으로 그렇습니다. 90일·180일의 불변기간이 지나면 그 반려처분 자체는 다툴 수 없게 되어, 사실상 새로운 신청과 새로운 자료 준비로 다시 시작해야 합니다.

Q. 도시계획위원회에서 부결됐다는 이유만 적힌 반려통지도 문제 삼을 수 있나요?

A. 문제 삼을 수 있습니다. 반려 사유가 구체적으로 적시되지 않고 심의 결과만 막연히 제시된 경우, 행정심판에서 그 자체가 위법 사유로 인정된 사례가 있습니다.

Q. 취소심판과 의무이행심판 중 뭘 청구해야 하나요?

A. 반려처분 자체를 없애고 재처분을 받고 싶다면 취소심판을, 위원회가 직접 허가하도록 명하는 결과까지 원한다면 의무이행심판을 함께 검토합니다. 사안에 따라 두 심판을 함께 청구할 수도 있습니다.

Q. 행정심판을 먼저 청구했는데 60일이 지나도 재결이 안 나오면 어떻게 하나요?

A. 행정소송법 제18조 제2항에 따라, 심판청구일로부터 60일이 지나도 재결이 없으면 재결을 기다리지 않고 바로 취소소송을 제기할 수 있습니다.

Q. 반려 사유가 여러 개인데 일부만 다퉈도 되나요?

A. 가능합니다. 다만 처분청이 제시한 사유 중 하나라도 정당하다고 인정되면 나머지 사유와 무관하게 반려처분이 유지될 수 있어, 제시된 사유 전부를 개별적으로 검토해 대응하는 것이 안전합니다.

Q. 반려 이후 같은 부지로 다시 신청하면 이번엔 통과되나요?

A. 보장할 수 없습니다. 이전 반려 사유가 된 문제, 즉 환경훼손 우려·재해위험·기반시설 미비 등을 실질적으로 보완하지 않은 채 재신청하면 같은 이유로 다시 반려될 가능성이 높습니다.