임야를 허가 없이 개간하면 처벌이 어떻게 되나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 귀농·귀촌이나 상속으로 임야를 물려받은 뒤, 별다른 신고나 허가 없이 밭이나 텃밭으로 개간해 농사를 짓다가 산지관리법 위반으로 적발되는 사례가 잇따르고 있습니다.

제가 상담한 의뢰인들 중 상당수는 “내 땅이니까 내 마음대로 일궈도 되는 거 아닌가요”, “동네 어르신들도 예전부터 다들 이렇게 밭으로 썼다”는 생각으로 굴착기를 불러 산을 깎고 나무를 베어낸 경우였습니다. 그런데 막상 지자체 단속이나 인근 주민 신고로 문제가 되면, “몰랐다”, “오래전부터 농사짓던 땅이다”라는 항변만으로는 처벌을 피하기 어려운 경우가 많습니다.

최근 대법원은 산지전용허가나 신고 절차 없이 임야를 개간한 경우, 그 땅에서 수년간 실제로 농사를 지어왔더라도 법적으로는 여전히 ‘산지’로 취급되어 복구명령 대상이 된다는 법리를 분명히 하고 있습니다. 개간한 지 오래됐다거나 이미 농지로 이용 중이라는 사정만으로는 책임을 면할 수 없다는 취지입니다.

아래에서는 임야를 허가 없이 개간하는 행위가 어떤 처벌로 이어지는지, 그리고 이미 개간해 버린 땅은 어떻게 되는지 최근 판례와 법령을 중심으로 살펴보겠습니다.

1. 임야를 밭이나 논으로 개간하는 것도 산지전용에 해당해 원칙적으로 허가를 받아야 합니다

면적이 작거나 오래전부터 써온 땅이라도, 지목이 임야라면 개간 전에 허가부터 확인해야 합니다.

산지관리법은 ‘산지전용’을 조림·숲 가꾸기, 입목의 벌채, 토석 등 임산물의 채취, 대통령령으로 정하는 임산물의 재배 등 산지 본래의 용도 외로 사용하거나 그 형질을 변경하는 것으로 정의하고 있습니다(산지관리법 제2조 제2호). 지목이 ‘임야’인 땅을 삽이나 굴착기로 파헤치고 돌을 골라내 밭이나 논으로 바꾸는 것은 전형적으로 이 정의에 들어맞습니다.

산지전용을 하려는 사람은 그 용도를 정해 산림청장 또는 관할 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하는 것이 원칙입니다(제14조). 산림공익시설, 농림어업인 주택, 건축신고 대상 시설 등 법이 정한 일부 소규모 시설만 허가 대신 신고로 갈음할 수 있는데(제15조), 통상적인 밭농사·논농사를 위한 개간은 이 신고 대상 목록에 들어 있지 않습니다.

산나물이나 약초 같은 일부 관상·임산물 재배는 지표면 형질변경이 50센티미터 미만이면 신고만으로 가능하지만(제15조의2 제4항 제4호), 이는 매우 제한된 예외일 뿐입니다. 일반적인 채소·과수·곡물 재배를 위해 산을 깎고 흙을 돋우는 개간은 규모와 무관하게 원칙적으로 허가 대상이라는 점을 유의해야 합니다.

임야를 경작지로 바꾸는 개간은 그 자체로 산지전용에 해당해, 면적이나 기간과 관계없이 원칙적으로 허가를 받아야 하는 행위입니다.

2. 허가 없이 임야를 개간하면 산지관리법 위반으로 형사처벌을 받습니다

보전산지인지 준보전산지인지에 따라 형량이 갈리고, 징역형과 벌금형이 함께 선고될 수 있습니다.

산지관리법 제53조는 산지전용허가를 받지 않고 산지전용을 한 자를 처벌합니다. 그 산지가 임업용산지·공익용산지 등 ‘보전산지’라면 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하고, 그 외의 ‘준보전산지’라면 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처합니다. 이 경우 징역형과 벌금형을 함께 선고하는 병과도 가능합니다.

여기서 ‘보전산지’인지 여부가 형량을 가르는 중요한 기준이 됩니다. 백두대간보호지역, 상수원보호구역, 개발제한구역, 산림보호구역 등에 속한 공익용산지나 채종림·임업진흥권역 등 임업용산지는 보전산지로 분류되어 더 무거운 처벌을 받고, 그 외 산지는 준보전산지로 상대적으로 낮은 형이 적용됩니다. 본인 소유 임야가 어느 쪽에 속하는지는 토지이용계획확인서로 확인할 수 있습니다.

실무에서는 소규모로 몰래 개간했다는 이유로 형사처벌 가능성을 낮게 보는 경우가 많지만, 산지관리법 제53조는 면적 규모를 처벌 여부의 요건으로 두고 있지 않습니다. 단속 시점의 개간 면적이 작더라도 무허가 산지전용이라는 사실 자체로 처벌 대상이 됩니다.

보전산지인지 준보전산지인지에 따라 처벌 수위는 달라지지만, 허가 없이 개간했다는 사실 자체는 면적과 무관하게 처벌을 피할 수 없는 사유가 됩니다.

3. 오랫동안 농사를 지어온 땅이라도 법적으로는 여전히 산지로 취급됩니다

개간 후 수십 년간 경작해 왔다는 사정만으로 그 땅이 농지가 되는 것은 아닙니다.

개간 후 오랫동안 문제없이 농사를 지어왔다면, 이제는 사실상 농지가 된 것 아니냐고 생각하기 쉽습니다. 그러나 대법원은 이런 사정만으로 법적 지위가 바뀌지 않는다고 봅니다.

산지전용허가·신고 등의 절차를 거치지 아니한 채 불법으로 개간된 산지는, 비록 그것이 개간 후 농지로 이용되고 있다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 산지관리법 제44조 제1항에 따른 산지복구명령의 대상이 되는 ‘산지’에 해당할 뿐, 농지법상 ‘농지’에는 해당하지 않는다고 봄이 원칙이다(대법원 2018. 6. 28. 선고 2015두55769 판결).

이 판결은 1961년 6월 27일 이후 허가나 신고 없이 개간된 임야는, 그 뒤로 수십 년간 실제로 밭이나 논으로 사용되었다 하더라도 원칙적으로 산지관리법상 ‘산지’로 남아 복구명령의 대상이 된다는 점을 분명히 했습니다. 지목이 임야인 토지가 예외적으로 적법한 농지로 인정받으려면, 1961년 6월 27일 이전에 개간됐거나 그 이후라면 산지전용허가·신고 절차를 거쳐 적법하게 개간됐다는 사정을 주장하는 쪽이 증명해야 합니다.

또 다른 대법원 판례(2020. 2. 6. 선고 2019두43474 판결)도 산지전용허가·신고 절차를 거치지 않고 불법으로 개간한 산지는 원칙적으로 농지법상 농지에 해당하지 않는다는 법리를 재확인했습니다. 상속이나 매매로 취득한 임야를 개간해 오랫동안 농사를 지어왔더라도, 애초에 허가·신고 절차를 거치지 않았다면 언제든 산지복구명령의 대상이 될 수 있다는 뜻입니다.

개간 후 수십 년간 농사를 지어왔다는 사정만으로는 그 땅이 농지로 바뀌지 않으며, 여전히 산지관리법상 산지복구명령의 대상입니다.

4. 적발되면 원상복구명령을 받고, 따르지 않으면 강제로 복구 절차가 진행됩니다

복구명령을 이행하지 않으면 행정대집행으로 강제 복구되고, 그 자체로 별도의 처벌 대상이 됩니다.

무허가로 개간한 사실이 확인되면, 산림청장 또는 관할 시장·군수·구청장은 행위자에게 형질변경한 산지를 원래 상태로 복구하도록 명령할 수 있습니다(산지관리법 제44조 제1항 제2호). 이 복구명령은 형사처벌과 별개로 내려지는 행정처분이어서, 벌금이나 징역형을 선고받는 것과 별도로 개간한 땅을 산림으로 되돌려야 하는 의무가 함께 발생합니다.

복구명령을 받고도 정해진 기간 안에 복구설계서를 제출하지 않거나 복구를 완료하지 않으면, 행정청은 복구비를 예치한 경우 대행자를 지정해 복구를 대행시키고 그 비용을 예치된 복구비로 충당하거나, 그렇지 않은 경우 행정대집행법에 따라 직접 강제로 나무를 심고 원상을 회복시킬 수 있습니다(제41조). 대집행에 들어간 비용은 결국 행위자에게 청구됩니다.

복구명령이나 시설물 철거명령 자체를 위반한 경우에도 별도의 형사처벌이 따릅니다. 보전산지라면 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금, 준보전산지라면 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처해질 수 있습니다(제55조 제10호). 즉 무허가 개간 자체에 대한 처벌과, 복구명령 불이행에 대한 처벌은 별개로 누적될 수 있습니다.

5. 적발부터 처벌까지, 절차는 이렇게 진행됩니다

복구명령 단계에서 어떻게 대응하느냐가 이후 형사절차의 방향을 좌우합니다.

무허가 개간 사건은 통상 ①관할 지자체(수원 지역이라면 수원시청 산림 담당 부서 등)의 현장 조사·항공사진 판독이나 인근 주민 신고로 적발 → ②시장·군수·구청장의 원상복구명령 및 관할 경찰서(수원남부·수원중부경찰서 등)에 대한 고발 → ③검찰(수원지방검찰청) 송치 및 기소 여부 판단 → ④기소되면 법원(수원지방법원) 재판의 순서로 진행됩니다. 개간 면적이 크거나 보전산지를 훼손한 경우에는 초기부터 구속 수사 가능성도 배제할 수 없습니다.

무허가 개간을 지적받았다면, 감정적으로 항변하기보다 아래 순서로 자료부터 정리하는 것이 좋습니다.

1. 해당 토지의 토지이용계획확인서를 발급받아 보전산지인지 준보전산지인지, 어떤 용도지역에 속하는지부터 확인합니다.

2. 개간 시기와 경위(직접 개간했는지, 매매·상속으로 취득할 당시 이미 개간돼 있었는지)를 정리하고, 이를 뒷받침할 매매계약서·항공사진·세금 납부 내역 등을 모읍니다.

3. 원상복구명령서에 기재된 복구 기한과 복구 방식을 확인하고, 기한 내 이행이 어렵다면 연장이나 감면 가능성을 행정청과 협의합니다.

이 과정에서 개간 경위와 취득 시점을 어떻게 소명하느냐에 따라 복구명령의 범위나 형사처벌 수위가 달라질 수 있어, 산지관리법 관련 사건 경험이 있는 변호사의 조력을 받는 것이 실질적인 도움이 됩니다.

마치며

임야를 개간하는 문제는 “내 땅인데 뭐가 문제냐”는 생각 때문에 초기 대응이 늦어지는 경우가 많습니다.

직접 개간해 오랫동안 농사를 지어온 분 입장에서는 갑작스러운 단속과 복구명령이 억울하게 느껴질 수 있습니다. 그러나 개간 시점과 절차를 어떻게 소명하느냐에 따라 복구명령의 범위나 처벌 수위가 달라질 수 있는 만큼, 취득 경위와 개간 시점을 뒷받침할 자료부터 정리하는 것이 먼저입니다.

반대로 인근 산림 훼손을 이유로 신고나 고발을 검토하는 분 입장에서도, 단순히 항공사진상 산림이 사라졌다는 사정만으로는 부족하고, 언제 어떤 방식으로 형질이 변경됐는지를 구체적으로 특정해야 실효성 있는 대응이 됩니다.

저는 무허가 산지전용으로 처벌 위기에 놓인 분과, 인근 산림 훼손 문제로 고발을 준비하는 분 양쪽 사건을 모두 다뤄온 변호사로서, 개간 경위와 시점을 어떻게 정리하느냐에 따라 결론이 크게 달라지는 것을 여러 번 보아 왔습니다.

임야 개간으로 복구명령이나 고발 통보를 받았다면, 초기 대응이 결과를 좌우하는 시점입니다. 지금 바로 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 조상 대대로 농사짓던 땅인데도 처벌될 수 있나요?

A. 1961년 6월 27일 이전에 개간된 임야라면 적법한 농지로 인정될 여지가 있습니다. 그러나 그 이후에 허가·신고 없이 개간됐다면, 오래됐다는 사정만으로 처벌을 피하기는 어렵습니다.

Q. 개간 면적이 300제곱미터 정도로 작아도 처벌되나요?

A. 그렇습니다. 산지관리법 제53조는 처벌 요건으로 면적 규모를 두고 있지 않아, 소규모 개간도 무허가 산지전용에 해당하면 처벌 대상이 됩니다. 다만 복구비 예치 등 절차에서는 660제곱미터 미만일 경우 완화되는 부분이 있습니다.

Q. 적발되면 형사처벌과 원상복구명령 중 무엇이 먼저 진행되나요?

A. 통상 행정청의 원상복구명령이 먼저 내려지고, 이와 별개로 고발을 통한 형사절차가 함께 진행되는 경우가 많습니다. 두 절차는 병행될 수 있고, 복구명령을 이행했다고 해서 형사처벌이 자동으로 면제되지는 않습니다.

Q. 원상복구명령을 받으면 반드시 나무를 심어야 하나요?

A. 원칙적으로 형질변경 전 상태로 되돌리는 것이 목표이므로 조림 등 산림 복구가 요구됩니다. 구체적인 복구 방식과 수종은 관할 행정청에 제출하는 복구설계서 승인 절차에서 정해집니다.

Q. 매매로 취득했는데 전 소유자가 이미 개간해 놓은 땅이라면 제가 책임지나요?

A. 원상복구명령은 현재의 토지 소유자나 점유자에게도 내려질 수 있어, 개간을 직접 하지 않았더라도 복구 의무를 부담할 수 있습니다. 다만 형사처벌은 실제 개간 행위를 한 사람을 기준으로 판단되므로, 취득 경위를 명확히 정리해 두는 것이 중요합니다.

Q. 지금이라도 산지전용허가를 받으면 처벌을 피할 수 있나요?

A. 사후 허가로 원상복구 의무나 형사책임이 자동으로 사라지지는 않지만, 적법한 상태로 전환하려는 노력은 이후 양형이나 행정처분 단계에서 유리한 사정으로 참작될 수 있습니다.

Q. 벌금형을 받으면 원상복구 비용은 별도로 내지 않아도 되나요?

A. 아닙니다. 형사처벌과 원상복구 의무는 별개입니다. 벌금이나 징역형을 선고받더라도 복구명령에 따른 복구비용은 별도로 부담해야 하고, 이행하지 않으면 행정대집행 비용까지 추가로 청구될 수 있습니다.