농지에 창고를 지었다가 원상복구 명령을 받았어요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 농지에 컨테이너나 조립식 패널로 창고를 지었다가, 관할 시청의 현장조사에서 적발돼 원상회복 명령을 받는 사례가 늘고 있습니다.

제가 상담한 분들 중 상당수는 “농사에 쓰는 창고인데 이 정도는 괜찮겠지”, “예전부터 동네에 이런 건물이 많았으니 문제없다”는 생각으로 별다른 허가 절차 없이 공사부터 진행한 경우였습니다. 그런데 막상 원상회복 명령서를 받고 나서 “농업용으로 쓰고 있다”, “곧 치우겠다”는 식으로 해명해보려 해도 명령은 취소되지 않고, 오히려 이행강제금 고지서까지 이어지는 경우가 많습니다.

최근 대법원은 허가 없이 농지의 형질을 바꿔 원상회복이 어려운 상태로 만들었다면, 그 공사가 끝나는 순간 위반행위 자체는 완성된다는 법리를 확립했습니다. 창고를 지어놓고 오래 버티면 시효가 지나 문제가 사라질 것이라는 생각은 통하지 않으며, 원상회복명령과 이행강제금은 창고가 남아 있는 한 계속 반복될 수 있습니다.

아래에서는 농지에 창고를 지을 때 어떤 절차를 거쳐야 하는지, 그리고 원상회복 명령을 받았을 때 무엇부터 확인해야 하는지 최근 판례를 중심으로 살펴보겠습니다.

1. 농지에 창고를 지으려면 먼저 농지전용허가를 받아야 합니다

농지전용허가 없이 지은 창고는 그 자체로 위법한 시설물입니다.

농지법 제2조는 공부상 지목과 관계없이, 실제로 농작물 경작이나 다년성식물 재배에 쓰이는 토지를 농지로 정의합니다. 그 땅에 창고를 짓는 것은 농업생산 외의 목적으로 토지를 사용하는 것이어서 ‘농지의 전용’에 해당하고, 농지법 제34조에 따라 원칙적으로 농림축산식품부장관(실무상 관할 시장·군수·구청장)의 농지전용허가를 받아야 합니다.

“농사에 쓰는 창고니까 전용이 아니다”라는 생각은 두 가지를 놓친 것입니다. 첫째, 농기계나 수확물 보관용 창고라도 건축물을 세우는 이상 전용허가나 농지법 제35조에 따른 전용신고 절차를 거쳐야 합니다. 둘째, 조립식·컨테이너 구조라 해도 콘크리트 기초를 놓거나 부지를 정지해 형질을 바꾸면 허가 대상에서 빠지지 않습니다.

허가나 신고 없이 창고를 짓고 나면 그 자체로 농지법 위반이 되고, 관할청은 농지법 제42조에 따라 그 공사를 한 사람은 물론 지금 그 농지를 소유·점유·관리하는 사람에게도 기간을 정해 원상회복을 명할 수 있습니다.

농지에 창고를 세우는 것은 규모나 재질과 관계없이 원칙적으로 농지전용허가·신고 대상입니다.

2. “그냥 두면 넘어가겠지”라는 생각은 통하지 않습니다

허가 없이 형질을 바꿔 지은 창고는, 공사가 끝나는 순간 위반행위가 완성됩니다.

농지법 제42조 제1항은 원상회복명령의 상대방을 ‘그 행위를 한 자’로 한정하지 않고 ‘해당 농지의 소유자·점유자 또는 관리자’까지 넓게 정하고 있습니다. 즉 전 주인이 지어놓은 창고라도, 지금 그 땅을 소유하거나 관리하고 있다면 명령을 받을 수 있습니다.

실무에서 자주 나오는 질문은 “오래전에 지은 창고인데 이제 와서 문제가 되느냐”입니다. 대법원은 무허가 농지전용죄의 성격에 관해 다음과 같이 정리한 바 있습니다.

농지전용행위 자체에 의하여 당해 토지가 농지로서의 기능을 상실하여 그 이후 그 토지를 농업생산 등 외의 목적으로 사용하는 행위가 더 이상 ‘농지의 전용’에 해당하지 않는다고 할 때에는, 허가 없이 그와 같이 농지를 전용한 죄는 그와 같은 행위가 종료됨으로써 즉시 성립하고 그와 동시에 완성되는 즉시범이라고 보아야 한다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결).

즉 창고를 지어 부지를 정지하고 기초를 놓는 순간 위반행위 자체는 완성되지만, 그렇다고 문제가 끝나는 것은 아닙니다. 형사처벌의 공소시효와 별개로, 창고가 철거되지 않고 그대로 남아 있는 한 원상회복명령과 이행강제금은 계속 반복될 수 있는 위법상태로 취급됩니다.

“오래전에 지은 거라 이제 와서 문제없다”는 생각은, 형사처벌의 시효와 원상회복 의무를 혼동한 것입니다.

3. 매매나 상속으로 넘겨받은 땅이라도 원상회복 명령에서 자유롭지 않습니다

‘몰랐다’, ‘내가 지은 게 아니다’라는 사정은 원상회복 의무 자체를 없애지 못합니다.

농지전용허가 없이 지어진 창고가 있는 땅을 매매나 상속으로 넘겨받는 경우도 드물지 않습니다. 매수 당시 “농막이라 문제없다”, “이미 오래된 건물이라 괜찮다”는 중개인 설명만 믿고 계약했다가, 뒤늦게 관할청의 현장조사에서 위법 사실이 드러나는 사례가 많습니다.

이때 “내가 지은 게 아니다”, “몰랐다”는 사정은 원상회복명령 자체를 막는 사유가 되지 못합니다. 앞서 본 것처럼 농지법 제42조 제1항은 명령의 상대방을 처음 창고를 지은 사람으로 한정하지 않고, 현재 그 농지를 소유·점유·관리하는 사람까지 포함해 정하고 있기 때문입니다. 원상회복명령은 형사처벌이 아니라 위법한 상태를 바로잡기 위한 행정상 조치이므로, 고의나 과실 같은 주관적 요건을 따로 따지지 않습니다.

다만 형사책임은 결이 다릅니다. 앞서 본 2007도6703 판결의 별개의견은, 스스로 농지의 형질을 변경한 사람이 아니라 이미 형질이 변경된 상태의 토지를 승계해 사용한 사람에게는, 공동정범이나 방조범으로 인정되지 않는 한 전용행위 자체에 대한 형사책임을 곧바로 묻기는 어렵다고 보았습니다. 즉 매수인이 형사처벌까지 받을지는 개별 사정에 따라 달라지지만, 원상회복명령과 이행강제금이라는 행정상 부담은 소유자가 된 이상 피하기 어렵습니다.

원상회복명령은 “누가 지었느냐”가 아니라 “지금 누가 소유·관리하느냐”를 기준으로 내려집니다.

4. 창고가 농업진흥지역 안인지 밖인지에 따라 처벌 수위가 달라집니다

같은 무단전용이라도 농업진흥지역 여부에 따라 징역·벌금 상한이 크게 벌어집니다.

원상회복명령과 별개로, 허가 없이 창고를 지은 행위 자체는 형사처벌 대상입니다. 농지법 제58조는 무단전용의 처벌 수위를 농업진흥지역 안인지 밖인지에 따라 나누고 있습니다. 창고가 농업진흥지역 안에 있다면 5년 이하의 징역 또는 해당 토지의 개별공시지가에 따른 토지가액에 해당하는 금액 이하의 벌금에 처해질 수 있습니다.

반면 농업진흥지역 밖의 농지라면 3년 이하의 징역 또는 토지가액의 100분의 50에 해당하는 금액 이하의 벌금으로 상한이 낮아집니다. 다만 두 경우 모두 징역형과 벌금형을 함께 선고하는 병과가 가능해, 토지가액이 큰 사건에서는 벌금액만으로도 상당한 부담이 될 수 있습니다.

창고를 지으려는 땅이 농업진흥지역에 속하는지는 토지이용계획확인원에서 확인할 수 있는데, 실무에서는 이를 확인하지 않고 공사부터 진행했다가 뒤늦게 진흥지역임을 알게 되는 경우가 적지 않습니다. 진흥지역 안의 농지는 농업생산기반이 정비된 땅으로 분류돼 전용허가 자체가 까다롭고, 허가를 받더라도 규모나 용도에 제한이 따릅니다.

5. 원상회복명령을 받으면 이런 절차로 진행됩니다

명령서를 받은 즉시 근거 조항과 이행 기한부터 확인해야 합니다.

창고 원상회복 사건은 보통 ①관할 시·군·구(수원 지역 농지라면 수원시청 등 담당 부서)의 현장조사·적발 → ②기간을 정한 원상회복명령서 발송 → ③기한 내 불이행 시 이행강제금 부과와 함께 농지법 위반으로 수원남부경찰서 등 관할 경찰서에 고발, 이후 수원지방검찰청 송치 → ④불복 시 수원지방법원에 원상회복명령 취소소송을 제기하거나 형사재판을 받는 순서로 진행됩니다.

명령서를 받았다면 감정적으로 버티기보다, 아래 순서로 자료부터 확인하는 것이 먼저입니다.

1. 원상회복명령서에 적힌 근거 조항과 이행 기한, 사전통지·의견제출 절차를 거쳤는지부터 확인합니다.

2. 토지이용계획확인원을 발급받아 해당 농지가 농업진흥지역 안인지 밖인지, 용도지역이 무엇인지 확인합니다.

3. 창고의 규모·용도를 조정하거나 일부만 남겨 사후에 전용허가나 신고로 적법화할 여지가 있는지 검토합니다.

이러한 확인을 거친 뒤 농지법 위반 사건에 전문성 있는 변호사의 도움을 받는다면, 원상회복명령에 대한 행정소송과 형사 사건 대응을 함께 검토해 실질적인 불이익을 줄일 방안을 찾을 수 있습니다.

마치며

농지에 지은 창고 문제는 “그래도 농사에 쓰는 건물인데 큰 문제 없겠지”라는 생각 때문에 초기 대응이 늦어지는 경우가 많습니다.

직접 창고를 지은 소유자 입장에서는 감정적으로 버티기보다, 전용허가나 신고로 적법화할 수 있는지, 규모를 줄여 일부라도 남길 수 있는지를 먼저 따져보는 것이 실익이 큽니다.

매매나 상속으로 뒤늦게 문제를 떠안은 소유자 입장에서도 “내가 지은 게 아니다”라는 항변만으로는 원상회복명령을 피하기 어렵습니다. 계약 당시 중개·설명 과정에 문제가 있었다면 매도인에 대한 별도의 책임 추궁도 함께 검토해야 합니다.

저는 농지 무단전용 사건에서 직접 창고를 지은 소유자와, 뒤늦게 문제를 떠안은 매수인·상속인 양쪽 사건을 모두 다뤄온 변호사로서, 초기에 어떤 자료를 챙기고 어떤 절차를 선택하느냐에 따라 결과가 크게 달라지는 것을 여러 번 보아 왔습니다.

원상회복명령서를 받은 지금이 바로 대응 방향을 정해야 할 시점입니다. 이행강제금이 쌓이기 전에, 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 농막이나 비닐하우스에 딸린 창고도 원상회복명령 대상이 되나요?

A. 될 수 있습니다. 농막이라도 신고된 규모·용도를 벗어나거나 별도로 콘크리트 기초를 놓은 창고를 덧붙이면 농지전용에 해당할 수 있어, 명칭이 아니라 실제 형태와 용도를 기준으로 판단합니다.

Q. 창고를 철거하면 벌금은 안 내도 되나요?

A. 별개입니다. 창고 철거는 원상회복명령이라는 행정상 의무를 이행하는 것이고, 이미 성립한 무단전용죄에 대한 형사처벌(벌금·징역)은 별도 절차로 진행될 수 있습니다.

Q. 이행강제금은 한 번만 내면 끝나나요?

A. 아닙니다. 원상회복명령을 이행하지 않으면 감정가격 또는 개별공시지가 중 더 높은 가액의 100분의 25에 해당하는 이행강제금이, 원상회복이 될 때까지 매년 1회 반복해서 부과될 수 있습니다.

Q. 원상회복명령이 부당하다고 생각되면 어떻게 해야 하나요?

A. 행정소송을 통해 취소를 구할 수 있습니다. 다만 제소기간이 정해져 있으므로 명령서를 받은 즉시 기한부터 확인하고 대응 시점을 놓치지 않아야 합니다.

Q. 매수한 땅에 원래 있던 창고인데 저도 책임지나요?

A. 원상회복명령은 받을 수 있습니다. 다만 형사처벌은 직접 형질을 변경한 사람을 중심으로 판단되므로, 매수 경위와 이후 사용 실태에 따라 결론이 달라질 수 있습니다.

Q. 사후에 전용허가를 받으면 문제가 모두 해결되나요?

A. 해결되는 경우도 있지만, 농업진흥지역이거나 용도지역상 제한이 있으면 사후 허가 자체가 나지 않을 수 있고, 이미 진행된 형사처벌이나 이행강제금 부과와는 별개로 처리됩니다.