재개발 관리처분계획 취소 — 종전자산 감정가 낮다며 다투는 요건 

재개발 구역 조합원이 종전자산 감정평가 결과를 통지받고 가장 먼저 하는 말은 대체로 비슷합니다. 시세보다, 혹은 옆집보다 너무 낮게 나왔다는 것입니다. 그래서 이 감정평가를 근거로 수립된 관리처분계획을 취소할 수 있는지 묻는 분들이 많습니다. 그러나 법원은 감정가가 낮다는 사정만으로는 관리처분계획을 위법하다고 보지 않습니다. 이 글에서는 종전자산 감정평가가 어떤 구조로 정해지는지, 어떤 요건을 갖춰야 취소를 다툴 수 있는지, 언제까지 움직여야 하는지를 정리하겠습니다.

법무법인 도모 강대현 변호사

---

관리처분계획 취소 — 무엇을, 누구를 상대로 다투는가

관리처분계획은 조합 내부의 결의에 그치는 문서가 아닙니다. 총회 의결을 거쳐 수립되고 시장·군수등의 인가를 받아 지방자치단체 공보에 고시되면(도시정비법 제78조 제4항), 조합원의 권리·의무를 직접 구속하는 행정처분으로서 효력을 갖습니다. 종전자산 가격과 분양대상자, 분담금 추산액이 모두 여기서 확정되므로 감정평가에 불만이 있다면 결국 이 계획을 표적으로 삼아야 하고, 다투는 방법은 인가·고시 전인지 후인지에 따라 갈립니다.

대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결이 이 지점을 정리했습니다. 인가·고시까지 있게 되면 계획은 행정처분으로서 효력이 발생하므로, 총회결의의 하자를 이유로 하더라도 항고소송으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구해야 하고, 처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의 부분만 따로 떼어내어 그 효력 유무를 다투는 확인의 소는 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다는 것입니다. 인가·고시 전 단계라면 총회결의의 효력을 다투는 당사자소송이 가능합니다.

피고를 누구로 삼을지도 갈립니다. 인가는 조합이 세운 계획의 법률상 효력을 완성시켜 주는 보충행위여서, 기본행위인 계획 자체의 하자를 내세워 바로 인가처분의 취소·무효확인을 구할 수는 없다는 것이 판례의 법리입니다(사업시행계획 인가에 관한 대법원 2010. 12. 9. 선고 2009두4913 판결). 감정평가가 잘못됐다는 주장은 계획 자체의 하자이므로, 인가청이 아니라 사업시행자인 조합을 상대로 관리처분계획의 취소를 구하는 것이 원칙입니다.

감정평가가 잘못됐다는 주장은 인가처분의 하자가 아니라 관리처분계획 자체의 하자다 — 그래서 상대는 인가청이 아니라 조합이고, 인가·고시 후의 방법은 항고소송이다.

종전자산 감정평가는 누가, 언제를 기준으로 하나

다투기 전에 이 감정평가가 어떤 구조로 만들어지는지부터 알아야 합니다. 도시정비법 제74조 제4항은 재산 평가 방법을 사업 종류별로 나눠 정합니다. 재개발사업의 종전자산은 시장·군수등이 선정·계약한 2인 이상의 감정평가법인등이 평가한 금액을 산술평균해서 산정합니다. 재건축사업이 시장·군수등이 선정·계약한 1인 이상과 조합총회 의결로 선정·계약한 1인 이상을 합쳐 평균하는 것과 달리, 재개발에서는 평가법인 선정 자체가 조합의 손을 떠나 있습니다.

기준시점도 결정적입니다. 제74조 제1항 제5호는 관리처분계획에 담을 내용으로 "분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물 명세 및 사업시행계획인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격"을 규정합니다. 종전자산 가격은 통지를 받아본 오늘의 시세가 아니라 이미 지나간 인가 고시일의 가격이라는 뜻입니다. 인가 후 관리처분계획까지 몇 년이 걸리는 일이 흔하고 그사이 시세가 올랐다면, 통지서의 금액이 현재 시세보다 낮은 것은 위법이 아니라 법이 예정한 결과입니다. 대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두2048 판결도 최초 사업시행계획의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 변경인가가 있었더라도, 최초 인가 고시일을 기준으로 평가한 종전자산가격에 기초해 수립된 관리처분계획이 원칙적으로 위법하지 않다고 보았습니다.

• 평가 주체(재개발) — 시장·군수등이 선정·계약한 2인 이상의 감정평가법인등이 평가하고, 그 금액을 산술평균한다.

• 통지 — 사업시행계획인가 고시일부터 120일 이내에 종전자산 명세·가격, 분담금 추산액, 분양신청기간을 통지하고 공고(제72조 제1항).

• 분양신청기간 — 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내, 20일의 범위에서 한 차례만 연장 가능(제72조 제2항).

감정가가 낮다는 주장만으로는 왜 안 되나 — 상대적 출자 비율

여기가 핵심입니다. 재개발은 조합원이 종전자산을 출자하고 공사비를 투입해 새 건물을 지은 뒤, 조합원 배분분을 뺀 나머지를 일반분양해 생긴 개발이익을 조합원끼리 나눠 갖는 사업입니다. 대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두2048 판결이 짚은 대로, 관리처분계획의 내용으로서 종전자산가격의 평가는 이러한 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하기 위한 것입니다.

이 구조를 이해하면 낮다는 주장이 그 자체로는 왜 무력한지 보입니다. 감정평가가 구역 전체 조합원의 자산을 일률적으로 시세의 70% 수준으로 평가했다고 가정해 봅시다. 모두가 같은 비율로 낮아졌다면 상대적 비율은 그대로여서 권리가액 비율도 분담금도 달라지지 않습니다. 반대로 내 자산만 70%로, 조건이 비슷한 옆 필지는 100%로 평가됐다면 그때는 내 몫이 실제로 깎입니다. 문제는 절대적 액수가 아니라 조합원들 사이의 균형입니다.

그래서 법원이 요구하는 위법 기준도 이 지점에 맞춰져 있습니다. 재판례에서 반복되는 기준은, 감정평가법인등이 관리처분계획 수립을 위해 토지 등을 평가하면서 관계 법령이 정한 평가방식을 위반했거나 그 평가가 조합원들 사이의 형평을 잃게 할 정도로 부당하게 된 경우가 아닌 한, 종전자산에 관한 감정평가와 그에 따라 수립된 관리처분계획을 위법하다고 할 수 없다는 것입니다. 나중에 다른 감정평가법인이 더 높은 금액을 산정했다는 사정만으로는 하자가 되지 않습니다.

종전자산 평가는 내가 받을 돈을 정하는 것이 아니라 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하는 것이다 — 다퉈야 할 것은 낮은 금액이 아니라 깨진 균형이다.

실제로 취소로 이어지는 위법사유 — 평가방식 위반과 형평 파괴

앞의 기준을 뒤집어 보면 다투는 축은 두 개입니다. 하나는 평가방식 자체가 관계 법령을 위반한 경우이고, 다른 하나는 방식은 형식적으로 지켰지만 결과가 조합원 사이의 형평을 잃을 정도로 부당한 경우입니다. 두 축 모두 내 땅 시세가 얼마냐를 따지는 것이 아니라, 감정평가서에 기재된 평가요인을 파고드는 작업입니다.

형평 파괴가 인정되는 전형은 물건의 개별 특성을 잘못 파악한 경우입니다. 실제 재판례 중에는, 조합원이 소유한 상가가 전면·개방형인데도 감정평가에서 후면·폐쇄형 상가로 취급되어 위치별 효용지수가 1.01에서 0.76으로 현저히 낮게 적용된 사안에서, 관리처분계획 중 그 조합원의 종전자산 권리가액 부분을 취소한 예가 있습니다. 같은 구역 안에서 조건이 비슷한 다른 물건에는 정상 지수가 적용됐는데 내 물건에만 사실을 오인한 지수가 적용됐다면, 그것은 단순한 금액 시비가 아니라 균형의 문제로 올라섭니다.

• 평가요인의 사실 오인 — 이용상황·지목·도로조건·층별과 위치별 효용, 상가의 전면·후면 구분 등을 실제와 다르게 본 경우.

• 같은 조건, 다른 취급 — 인근의 유사 물건과 비교해 내 물건에만 불리한 효용지수나 비교표준지가 적용된 경우.

• 평가방식의 법령 위반 — 관계 법령이 정한 평가방법을 따르지 않은 경우.

• 평가 주체의 하자 — 재개발인데 제74조 제4항이 정한 2인 이상의 선정·계약 구조를 따르지 않은 경우.

• 기준시점 오류 — 사업시행계획인가 고시일이 아닌 다른 날을 기준으로 평가한 경우.

이 주장들은 모두 비교를 전제로 합니다. 내 감정평가서만으로는 형평이 깨졌다는 사실을 보여줄 수 없고, 다른 조합원의 명세·가격과 각 물건에 적용된 평가요인을 확보해 나란히 놓고 대조해야 비로소 그림이 나옵니다.

절차 하자 — 통지·공람·총회에서 갈리는 지점

감정평가 내용을 정면으로 뚫기 어려울 때 함께 검토되는 것이 절차 하자입니다. 관리처분계획은 조합원 재산에 직접 영향을 주는 처분이라 법이 절차를 촘촘하게 정해 두었고, 그 절차를 건너뛰면 내용의 당부와 무관하게 계획이 위법해질 수 있습니다. 도시정비법 제74조 제5항은 관리처분계획 수립·변경을 의결하는 총회 개최일부터 1개월 전에 관련 사항을 조합원에게 문서로 통지하도록 하고, 제78조 제1항은 인가를 신청하기 전에 관계 서류의 사본을 30일 이상 토지등소유자에게 공람하게 하고 의견을 듣도록 합니다.

총회 의결 요건도 자주 문제 됩니다. 관리처분계획의 수립·변경은 조합원 과반수의 찬성으로 의결하되, 정비사업비가 100분의 10 이상 늘어나는 경우에는 조합원 3분의 2 이상의 찬성이 필요합니다. 또 관리처분계획을 의결하는 총회에는 조합원의 100분의 20 이상이 직접 출석해야 합니다. 서면결의서를 대량으로 걷어 찬성 수는 맞췄지만 직접 출석 요건이 미달한 총회, 사업비가 크게 늘었는데도 과반수 찬성만으로 통과시킨 총회는 결의 자체가 흔들립니다.

다만 최근 대법원 판결로 정리된 부분이 있습니다. 총회 전 통지 사항인 "분양대상자별 종전자산 명세 및 가격"이 조합원 전원의 내역을 뜻하는지가 오래 다퉈졌는데, 대법원 2025. 12. 11. 선고 2022두46244 판결은 이것이 통지를 받는 해당 조합원 본인에 관한 내용만을 의미하고 다른 조합원이나 분양대상자에 관한 내용까지 포함된다고 볼 것은 아니라고 판단했습니다. 대신 다른 조합원들의 분양예정 자산 추산액과 종전자산 명세·가격은 도시정비법 제124조의 정보공개 절차에 따라 열람·복사를 요청해 확인할 수 있다고 했습니다. 전원의 명세를 안 보내줬으니 절차가 위법하다는 주장은 이제 통하기 어렵고, 비교 자료는 제124조로 직접 청구해야 한다는 뜻입니다.

시간이 먼저 끝낸다 — 제소기간 90일과 이전고시라는 벽

이 다툼에서 실제로 가장 많은 사건을 죽이는 것은 감정평가의 내용이 아니라 시간입니다. 관리처분계획은 행정처분이므로 취소소송에는 행정소송법 제20조의 제소기간이 그대로 적용됩니다. 처분이 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년입니다. 인가 후 공보에 고시되므로 그 고시를 기준으로 처분을 알았다고 보게 되는 경우가 일반적인데, 조합과 협의하거나 이의를 넣으며 시간을 보내는 사이 90일이 지나버리는 일이 드물지 않습니다.

무효확인소송에는 제소기간 제한이 없지만 이것이 우회로가 되어 주지는 않습니다. 무효로 인정받으려면 하자가 중대하고 명백해야 하는데, 감정평가의 형평 문제는 통상 취소사유에 머무는 경우가 많습니다. 그리고 취소든 무효확인이든 공통으로 만나는 벽이 하나 더 있습니다. 대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결은 이전고시가 효력을 발생한 이후에는 조합원 등이 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 인정되지 않는다고 판시했습니다. 공사가 끝나고 이전고시까지 나면, 감정평가에 문제가 있더라도 그 계획을 취소해 달라는 소는 각하됩니다.

그래서 이 분쟁은 시작 시점이 승부를 가릅니다. 고시일부터 90일이라는 시계와 이전고시라는 종료선이 동시에 흐르는데, 소송을 냈다는 사실만으로 사업 절차가 멈추지는 않습니다. 이전고시에 도달할 상황이라면 행정소송법 제23조의 집행정지를 함께 신청해 후속 절차를 막아둘지 검토해야 하고, 집행정지 없이 본안만 끌면 이겨야 할 시점에 소의 이익이 사라져 있을 수 있습니다.

취소소송은 고시를 안 날부터 90일 안에, 그리고 이전고시가 나기 전에 끝내야 한다 — 이 두 시계가 감정평가의 당부보다 먼저 사건을 끝낸다.

통지서를 받은 날부터 해야 할 일 — 대응 순서

종전자산 가격은 사업시행계획인가 고시일부터 120일 이내에 분담금 추산액·분양신청기간과 함께 통지됩니다(제72조 제1항). 조합원이 자기 감정가를 처음 확인하는 시점이 바로 이때이고, 실질적인 대응은 관리처분계획이 인가된 뒤가 아니라 여기서 시작해야 합니다. 이 단계에서 할 일은 금액에 항의하는 것이 아니라 자료를 모으는 것입니다.

먼저 도시정비법 제124조에 따라 감정평가서와 다른 조합원들의 종전자산 명세·가격에 대한 열람·복사를 청구합니다. 앞서 본 대법원 2022두46244 판결이 통지 범위를 본인 것으로 한정하면서 비교 자료 확보의 통로로 지목한 조항입니다. 확보한 자료로 내 물건과 조건이 비슷한 물건들을 골라, 비교표준지·이용상황·개별요인·층별과 위치별 효용지수가 어떻게 다르게 적용됐는지 항목별로 대조합니다. 왜 내 것만 다른가를 한 줄로 설명할 수 있게 되면 그때 비로소 다툴 거리가 생긴 것입니다.

그다음이 사적 감정평가인데, 목적을 분명히 해야 합니다. 사적 감정평가서를 받아 다른 평가사는 더 높게 봤다고 제출하는 것만으로는 앞서 본 기준상 하자가 되지 않습니다. 사적 평가는 조합 측 평가가 어느 평가요인을 어떻게 잘못 봤는지, 그 오류가 같은 구역 다른 조합원과 비교해 어떤 불균형을 낳았는지를 특정하는 데 써야 힘을 발휘합니다.

• 공람·총회 — 30일 이상의 공람기간에 서면 의견 제출, 총회 1개월 전 통지 내용과 의결 정족수·직접출석 요건 확인.

• 분양신청 — 기간 내에 반드시 신청. 감정가가 불만이어도 신청하지 않으면 현금청산 대상자가 되어 다툼의 무대 자체가 달라진다.

• 인가·고시 후 — 90일 제소기간 기산. 필요하면 집행정지를 함께 신청.

자주 묻는 질문

Q. 감정평가액이 시세보다 낮은데 그 자체로 관리처분계획을 취소할 수 있나요?

A. 그것만으로는 어렵습니다. 종전자산 가격은 사업시행계획인가 고시가 있은 날을 기준으로 산정되므로, 통지받은 시점의 시세와 차이가 나는 것은 오히려 법이 예정한 결과입니다. 법원은 평가방식이 관계 법령을 위반했거나 조합원 사이의 형평을 잃을 정도로 부당한 경우에만 하자를 인정합니다.

Q. 조합이 감정평가법인을 자기편으로 골랐다고 볼 수 있나요?

A. 재개발사업에서는 그렇게 보기 어렵습니다. 도시정비법 제74조 제4항은 재개발의 종전자산을 시장·군수등이 선정·계약한 2인 이상의 감정평가법인등이 평가한 금액을 산술평균해 산정하도록 정하고 있어, 선정 주체가 조합이 아닙니다. 조합총회가 평가법인 1인 이상을 선정하는 구조는 재건축사업에 해당합니다.

Q. 다른 조합원의 감정평가 내역은 어떻게 확인하나요?

A. 도시정비법 제124조의 정보공개 절차에 따라 조합에 열람·복사를 청구하면 됩니다. 대법원 2025. 12. 11. 선고 2022두46244 판결은 총회 전 통지 사항인 종전자산 명세·가격을 통지받는 본인에 관한 내용으로 한정하면서, 다른 조합원의 내역은 제124조로 확인할 수 있다고 밝혔습니다. 형평이 깨졌다는 주장은 비교 자료 없이 성립하기 어려우므로 이 청구가 사실상 출발점입니다.

Q. 총회결의가 잘못됐으면 결의 무효확인 소송을 내면 되나요?

A. 인가·고시 전이라면 총회결의의 효력을 다투는 당사자소송이 가능합니다. 그러나 인가·고시가 있으면 관리처분계획이 행정처분으로 효력을 갖게 되어, 총회결의의 하자를 이유로 하더라도 항고소송으로 관리처분계획의 취소나 무효확인을 구해야 합니다. 총회결의 부분만 따로 떼어 다투는 확인의 소는 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않습니다(대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결).

Q. 언제까지 소송을 내야 하나요?

A. 관리처분계획 인가·고시가 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년 이내입니다(행정소송법 제20조). 무효확인소송에는 제소기간 제한이 없지만 하자가 중대하고 명백해야 해서 문턱이 훨씬 높습니다. 무엇보다 이전고시가 효력을 발생하면 취소든 무효확인이든 구할 법률상 이익이 없어지므로(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결), 실제 기한은 이전고시 시점에 좌우되는 경우가 많습니다.

Q. 감정가에 불복하려면 분양신청을 미뤄야 하나요?

A. 아닙니다. 분양신청기간은 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 정해지고 20일의 범위에서 한 차례만 연장될 수 있는데, 이 기간에 신청하지 않으면 현금청산 대상자가 됩니다. 감정평가를 다투는 것과 분양신청은 별개이므로, 신청은 기간 내에 해 두고 관리처분계획을 다투는 것이 안전합니다.

맺음말

종전자산 감정평가를 이유로 관리처분계획을 다투는 일은 내 감정가가 낮다는 데서 출발하지만, 이길 수 있는 지점은 거기가 아닙니다. 종전자산 평가는 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하는 장치이므로, 법원이 보는 것은 금액의 높낮이가 아니라 평가방식이 관계 법령을 지켰는지와 그 결과가 조합원 사이의 형평을 잃을 정도로 부당한지입니다. 평가요인을 다른 조합원의 것과 대조해 같은 조건인데 나만 다르게 취급됐다는 점을 특정할 수 있을 때 비로소 다툼이 성립합니다.

그리고 이 분쟁은 시간이 짧습니다. 고시 후 120일 이내의 종전자산 통지, 30일 이상의 공람, 총회 1개월 전 통지, 인가·고시 후 90일의 제소기간, 그리고 이전고시라는 종료선이 차례로 지나갑니다. 통지서를 받은 시점에 제124조 열람·복사부터 청구해 두는 것과 인가·고시가 난 뒤에야 대응을 시작하는 것 사이에는 결과의 차이가 큽니다.

수원을 비롯한 경기남부 지역에서도 재개발 구역의 관리처분계획 단계에서 종전자산 평가를 둘러싼 다툼이 이어지고 있습니다. 통지받은 감정가에 납득이 가지 않는다면, 금액에 항의하기보다 어떤 평가요인이 어떻게 적용됐는지부터 확인해 보시길 권합니다.

조력이 필요하시면 010-3432-1451 강대현 변호사에게 연락주십시오. 신속히 도와드리겠습니다.

의뢰인을 위한 최선의 전략을 끊임없이 고민합니다.