주택건설사업에 있어서의 국·공유지 사용권원 확보

김은철 변호사

【대전고등법원 2023. 12. 21. 선고 2023누10783 판결】

『구 주택법 제21조 제1항 제1호에 따르면, 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지 전체의 소유권을 확보하여야 하는데, 다만 국토계획법 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업을 주택조합이 등록사업자와 공동으로 사업을 진행하는 경우에는 적어도 주택건설사업의 해당 대지면적의 95% 이상 소유권을 확보하면 된다. 이때 주택건설사업의 해당 대지에 국·공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하면 소유권을 확보한 것으로 본다. 이는 지역주택조합을 통한 사업의 활성화에 기여하기 위해 2013. 8. 6. 법률 제12022호 주택법 개정을 통해 신설된 국·공유지 확보 의제조항이다.

한편 국유재산법 제43조 제1항, 국유재산법 시행령 제40조 제3항 제18호 타목에 따르면, 주택법에 따라 수행하는 사업 등을 지원하기 위해 주택법 제15조, 제19조 및 제30조에 따라 매각 대상이 되는 국유지를 그 사업주체에게 매각하는 경우(매각 대상 국유지의 면적이 주택건립부지 전체 면적의 50% 미만인 경우로 한정)에는 이를 수의 계약으로 처분할 수 있고, 공유재산 및 물품 관리법 제29조, 같은 법 시행령 제38조 제1항 제29호에 따르면, 주택법에 따른 주택건설사업에 편입되는 토지를 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 매각하는 경우 공유지를 수의계약으로 매각할 수 있다.

이러한 국·공유지 확보 의제조항의 입법 취지, 국·공유지 매각에 관한 관련 법령의 내용 등에 비추어 볼 때, 주택건설사업계획승인 신청 시 사용권원 확보 요건과 관련하여 국·공유지에 관해 요구되는 '해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류'는 그 문면상 해당 토지를 매각하거나 양여할 수 있다는 관리청의 개별적·구체적인 의사가 드러나 있으면 충분하고, 해당 토지의 매각 또는 양여에 관한 관리청의 확정적인 의사가 드러날 필요는 없다고 봄이 타당하다.』

1. 문제의 소재

주택건설사업의 사업계획승인 신청 시 사용권원 확보 요건과 관련하여 국·공유지에 관해 요구되는 ‘해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류’에 나타난 관리청의 의사가 어느 정도이어야 하는지 문제될 수 있다고 할 것입니다.

2. 관련규정 등

주택법 제21조 제1항 제1호에 따르면, 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지 전체의 소유권을 확보하여야 하는데, 다만 국토계획법 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업을 주택조합이 등록사업자와 공동으로 사업을 진행하는 경우에는 적어도 주택건설사업의 해당 대지면적의 95% 이상 소유권을 확보하면 됩니다. 이때 주택건설사업의 해당 대지에 국·공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하면 소유권을 확보한 것으로 봅니다. 이는 지역주택조합을 통한 사업의 활성화에 기여하기 위해 2013. 8. 6. 법률 제12022호 주택법 개정을 통해 신설된 국·공유지 확보 의제조항입니다.

한편, 국유재산법 제43조 제1항, 국유재산법 시행령 제40조 제3항 제18호 타목에 따르면, 주택법에 따라 수행하는 사업 등을 지원하기 위해 주택법 제15조, 제19조 및 제30조에 따라 매각 대상이 되는 국유지를 그 사업주체에게 매각하는 경우(매각 대상 국유지의 면적이 주택건립부지 전체 면적의 50% 미만인 경우로 한정)에는 이를 수의 계약으로 처분할 수 있고, 공유재산 및 물품 관리법 제29조, 같은 법 시행령 제38조 제1항 제29호에 따르면, 주택법에 따른 주택건설사업에 편입되는 토지를 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 매각하는 경우 공유지를 수의계약으로 매각할 수 있습니다.

3. 관련사례

가. 의정부지방법원 2018. 10. 16. 선고 2017구합966 판결

[참가인이 이 사건 의제규정에 부합하는 양여서류를 확보하지 못하였다는 주장에 관하여 보건대, 이 사건 의제규정에 부합하는 양여서류는 국공유지에 대한 매각 또는 양여 의사가 객관적으로 확인되는 것이면 족하다고 할 것인바, 을 제7 내지 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, ① 제1, 2국공유지의 관리청인한국자산관리공사가 2017. 3. 10. 피고에게 이 사건 각 서류의 일부로서 '제1, 2국공유지에 관하여 주택건설사업계획 승인 이후 주택사업시행자가 매수신청 시 국유재산법 시행령 제40조에 따라 매각절차를 진행할 예정이다'는 취지의 문서를 송부한 사실, ② 제3, 4, 7 내지 12국공유지의 소유자이자 제5, 6국공유지의 관리청인 고양시가 피고에게, 이 사건 각 서류의 일부로서 2017. 4. 5. '실시계획인가 전까지 별도의 유무상 협의를 하는 조건으로 참가인의 위 각 토지에 대한 주택건설사업에 동의한다'는 취지의 공문을, 2017. 6. 14. 위 각 토지에 대한 유·무상 귀속검토 결과를 통보하는 내용의 공문을 각각 송부한 사실이 인정되는바, 위 인정사실에 의하면, 관리청의 이 사건 국공유지에 대한 매각 또는 양여 의사가 이 사건 각 서류를 통하여 객관적으로 확인되었다고 할 것이므로, 참가인은 이 사건 의제규정에 부합하는 양여서류를 제출하였다고 할 것이어서 이 사건 처분 당시 이 사건 국공유지 전부에 대한 사용권원을 확보하였다고 봄이 상당하다. 따라서 참가인이 이 사건 의제규정에 부합하는 양여서류를 확보하지 못하였음을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.]

나. 부산고등법원 2019. 5. 2. 선고 (창원)2018나13830 판결

[가) 주택건설사업의 대지면적에 포함된 국공유지에 대하여는, 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에 사업주체가 국공유지의 사용권원을 확보한 것으로 보는데(주택법 제21조 제1항 제1호), 국공유지의 관리청이 주택건설사업계획의 승인 여부에 대한 협의과정에서 사업시행에 반대한다는 의사를 표시하지 아니하였다면 그 사업시행에 동의한 것으로 봄이 상당하다(대법원 2005. 3. 11. 선고 2004두138 판결 참조).

나) 살피건대, 갑 제24 내지 28호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 국유지의 관리기관인 국토교통부, 한국자산관리공사 및 김해시의 각 관리부서는 이 사건 국공유지를 원고에게 매각 또는 양여할 것을 전제로 그 절차에 관한 사항이 기재된 서면을 원고에게 송부하면서 원고가 이 사건 국공유지를 이 사건 주택건설사업에 사용하는 것에 별다른 이의를 제기하지 아니한 점, ② 이 사건 사업계획승인의 처분청인 동시에 이 사건 공유지의 소유자인 김해시를 대표하는 지위도 겸한 김해시장으로서는 이 사건 사업계획승인처분을 통하여 이 사건 사업시행계획에 동의한다는 의사를 표시한 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합해 보면, 원고는 이 사건 주택건설대지 82,267㎡ 중 국공유지 11,692㎡에 관한 사용권원을 확보하였다고 봄이 상당하다.]

다. 의정부지방법원 고양지원 2018. 11. 2. 선고 2017가합75395 판결

[2) 다음으로 이 사건 사업부지 중 국공유지 부분에 관하여 보건대, 갑 제26 내지 30, 84, 85호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정들에 비추어 보면, 원고는 이 사건 국공유지에 관한 사용권원을 확보하였다고 봄이 상당하다.

① 주택법 제21조 제1항 제1호는 주택건설사업계획의 승인을 받기 위한 요건으로 주택건설사업 대지면적의 사용권원 확보 등을 정하면서 이 사건 괄호규정을 두고 있다. 위 괄호규정은 국공유지에 대한 사용권원 확보방법을 구체화한 규정인데, 주택법 제21조는 주택건설사업계획 승인을 받기 위한 권원확보 요건규정이고, 주택법 제22조는 그 후속절차로서 권원을 확보하지 못한 대지에 대하여 매도청구권 행사를 통해 권원을 확보하는 규정이므로 양자 모두 주택건설사업 추진에 필요한 권원확보를 위한 규정이라는 점에서 본질적으로 취지를 달리한다고 볼 수 없다. 또 주택법 제21조 제1항 제1호도 '확보하지 못한 대지가 제22조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우'라 규정하여 그 자체로도 이미 주택법 제22조 요건 적용을 전제로 하고 있으므로, 주택법 제21조와 제22조의 국공유지 사용권원 확보방법을 달리 볼 이유는 없다. 따라서 이 사건 괄호규정은 주택법 제21조뿐 아니라 제22조에도 적용된다고 보아야 한다.

② 이 사건 국공유지 중 한국자산관리공사가 관리하는 제1, 2 국공유지에 관하여는 원고가 그 관리청인 한국자산관리공사와 우선매각절차 협의과정에서 한국자산관리공사의 요구에 따라 위 국공유지 점유자들로부터 국유재산 대부계약 해지신청서(갑 제27, 28호증)를 교부받아 제출하였고, 이에 한국자산관리공사가 2017. 3. 10. 고양시장에게 '주택건설사업계획 승인 이후 주택사업시행자가 매수신청 시 국유재산법 시행령 제40조에 따라 매각절차 진행예정이다'라는 내용의 공문(갑 제29호증)을 보냈다. 이 사건 국공유지 중 고양시가 관리하는 제3 내지 12 국공유지에 관하여는, 고양시가 원고와 일련의 매수협의를 거쳐 2017. 6. 21.경 원고에게 '제10, 11 국공유지에 대하여는 유상매입하여야 하고, 제3 내지 9, 2 국공유지에 대하여는 무상매입이 가능하다'는 취지의 공문(갑 제30호증)을 보냈다.

③ 국공유지의 사용권원 확보는 국공유지 소유자나 관리청의 진의가 객관적으로 확인될 수 있는 상당한 방법으로 사용 동의를 표시하면 된다고 할 것인데, ②항의 서류들은 그러한 상당한 방법에 해당하는 서류들로 보이고, 그 밖에 국공유지 소유자나 관리청이 사업시행에 반대하는 의사를 표시하지 아니하였고 반대할 만한 사정을 찾아볼 수도 없다(대법원 2005. 3. 11. 선고 2004두138 판결 참조).]

라. 대전고등법원 2023. 12. 21. 선고 2023누10783 판결

[가) 위와 같은 관련 규정의 내용, 해석에 비추어 살펴보건대, 앞서 본 인정 사실에 더하여 앞서 든 증거 및 을가 제3, 5, 7호증의 각 기재에 따라 알 수 있는 아래와 같은 사실과 사정을 종합하면, 피고들은 참가인에게 국유지를 매각하거나 양여할 수 있다는 국가철도공단, 한국자산관리공사의 의사를 고려하여 공동주택 대지면적 전체가 확보되었다고 보고 이 사건 각 처분을 하였음을 알 수 있고, 이는 구 주택법 제21조 제1항 제1호에서 정한 국·공유지 확보 의제조항 요건을 갖춘 것을 전제로 한 처분이라고 봄이 타당하다.

(1) 철도공단 회신은 '주택법에서 규정하는 주택조합으로서의 요건을 모두 갖추고, 일반재산으로 전환된 철도부지가 국유재산법 시행령 제40조 제3항 제18호 타목의 기준에 적합할 경우에는 수의 매각할 수 있다'는 내용이고, 자산공사 회신도 이와 같은 내용인데, 참가인이 주택조합으로서의 요건을 갖추었음은 피고 구청장의 이 사건 설립인가로 확인되었고, 공동주택 대지면적 중 국유지는 전체 면적의 50% 미만(30,431.9㎡ 중 13,192.2㎡, 43.3%)으로서 국유재산법 시행령 제40조 제3항 제18호 타목의 기준 역시 충족되어 국가철도공단, 한국자산관리공사가 참가인에 국유지를 매각하는 데 장애가 없었던 상황이었다(철도공단 회신에서 밝힌 바와 같이 행정재산은 국유재산법 시행령 제37조에 따라 용도를 폐지하여 일반재산으로 전환한 후 매각이 가능하고, 그 가능성을 전제로 관련 회신을 하였으므로 '행정재산이기 때문에 매각이 불가능하다'는 취지의 원고의 주장은 이유 없다).

(2) 철도공단 회신에는 '참가인의 사업시행으로 인한 소음·안전대책, 철도선로와의 이격거리 및 철도보호지구 내 행위제한 저촉사항 등에 관한 사전협의 필요성 및 사용허가를 받은 자에 대한 손실보상의 필요성' 등이 기재되어 있는데, 이 역시 국가철도공단이 참가인에게 철도부지를 매각할 개별적·구체적 의사를 가지고 있었음을 보여준다. 자산공사 회신 또한 국유재산법에서 정한 요건에 따라 매각할 경우 수의계약으로 매각한다는 것이므로, 구체적 의사가 표시되었음을 알 수 있다.

(3) 피고 시장은 2021. 1. 27. 국가철도공단, 한국자산관리공사 등에 이 사건 사업계획승인 신청에 관한 자료 협의 요청을 하였고, 그 이후 여러 차례 자료 요청 등에 관한 공문을 주고받았다. 피고 시장에게, 한국자산관리공사는 2021. 4. 30. 무상귀속 대상, 비대상, 협의유보(보완자료 요청한 필지 부분)를 구분하여 국유재산 무상귀속(양도) 검토대상에 관해 회신하였고, 국가철도공단은 2021. 5. 14. '국유재산 무상귀속은 불가하여 토지보상법에 따라 정당한 손실보상(유상매수)으로 협의하여야 하며, 실시계획인가 승인 이후 사업인정 고시문 등 관련 서류를 첨부하여 국유재산 손실보상 협의요청서를 제출할 필요가 있다'는 내용으로 회신하였다. 한편 대전광역시 농업생명정책과는 2021. 5. 10. 농림축산식품부 소관 국유재산인 대전 대덕구 P 등 2필지에 관하여 '위 국유재산 관리관인 피고 구청장은 용도폐지 후 총괄청에 인계하고 참가인은 총괄청인한국자산관리공사와 매수 협의가 가능하다'는 내용을 대전광역시 주택정책과 등에 통보하였다.

(4) 을가 제18, 19, 20호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 따르면, 참가인이 국가철도공단에 매수 또는 대부 신청한 국유재산은 대전 대덕구 O 등 11필지로 위 토지에 관하여 2023. 6. 27. 국유재산 용도폐지 승인이 이루어졌고, 2023. 8. 14. 국유재산처분 승인이 완료되었으며, 국가철도공단은 국유재산 매각에 관해 총괄청의 동의를 받은 이후 국유재산 매각절차를 진행할 예정인 사실, 참가인이 한국자산관리공사에 매수신청한 국유재산은 대전 대덕구 Q 등 7필지로 용도폐지 후 대부계약 체결이 되었으며 참가인에게 매각 검토 중인 사실(다만 회신 내용에 따르면 이 사건 소송으로 인해 그 절차가 중단되었음을 알 수 있다)이 인정되고, 이와 같이 현재 진행 중인 국유재산 매각 과정에 비추어 보더라도, 이 사건 각 처분 당시 '국유지를 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류'를 통해 참가인이 국유지를 확보하였다고 본 것에 하자나 위법이 있다고 보기 어렵다.]

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