1. 출국금지처분이란?
대한민국 국민에게는 출국 및 입국의 자유가 보장됩니다. 입국의 자유는 절대적으로 보장되어 대한민국 국민의 경우에는 어떠한 경우에도 입국금지되는 일이 없습니다. 그러나 출국의 자유는 그러지 않습니다. 출입국관리법은 제4조에서 특정 사유가 있는 경우 국민의 출국을 금지할 수 있다고 규정하고 있습니다(출입국관리법 제4조의6은 아래 제4조 외에 사형, 무기 또는 장기 3년 이상의 징역 등에 해당하는 죄를 범했다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고, 증거인멸 등 염려가 있는 경우 긴급출국금지 사유를 별도 규정하고 있습니다).
출입국관리법이 정하는 대표적인 출국금지사유는 다음과 같습니다.
형사재판 계속 중인 사람
징역형이나 금고형의 집행이 끝나지 않은 사람
대통령령으로 정하는 금액 이상의 벌금 또는 추징금을 미납한 사람(벌금 1천만원, 추징금 2천만원)
대통령령으로 정하는 금액 이상의 국세, 관세, 지방세를 정당한 사유 없이 미납한 사람(국세 5천만원, 관세 5천만원, 지방세 3천만원)
그 밖에 대한민국 이익이나 공공안전 또는 경제질서를 해칠 우려가 있어 출국이 부적당하다고 법무부령이 정한 사람(병역비리자, 2억원 이상 국세포탈 혐의로 세무조사 받고 있는 사람 등)
범죄 수사 중인 자 중 출국이 적당하지 않은 사람
출국금지기간은 그 사유별로 6개월 또는 1개월 이내 등으로 정해지는데 출입국관리법 제4조의2에 따라 대부분의 경우 계속적인 출국금지연장처분이 내려지게 됩니다.
2. 출국금지처분의 절차
출입국관리법은 '법무부장관'이 출국금지처분을 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그런데 실무상 아주 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 대부분 출국금지사유와 관련된 "관계 기관의 장"이 법무부장관에게 대상 국민에 대한 출국금지요청을 하면 법무부 출입국외국인정책본부 출입국심사과에서 이를 심사, 검토하여 법무부장관이 출국금지처분을 최종적으로 발하는 방식으로 이루어지며, 대표적인 출국금지사유인 국세체납과 관련하여 국세징수법 제113조는 국세청장은 정당한 사유 없이 5천만원 이상으로서 대통령령으로 정하는 금액 이상의 국세를 체납한 자 중 대통령령이 정하는 자에 대해서는 법무부장관에게 출국금지를 요청해야 한다고 명시적으로 규정하고 있기도 합니다.
예를 들어, 국세를 5천만원 이상 체납한 체납자에 대한 출국금지처분이 이루어지는 절차는 다음과 같습니다.
먼저, 관할 세무서가 체납자의 해외로의 재산도피 우려가 있는 등 출국금지 필요성이 있다고 판단하면 국세청에 출국금지요청이 필요하다고 보고합니다. 다음으로 관할 세무서의 위 보고를 받은 국세청은 검토를 거쳐 출국금지 필요성이 있다고 인정하면 법무부에 출국금지요청서를 보냅니다. 국세청의 출국금지요청서를 받은 법무부는 국세청이 송부한 체납자의 각종 자료를 심사한 다음 6개월 범위 내에서 출국금지처분을 하게 됩니다.
즉, 국세체납의 경우에는 유관기관인 국세청의 출국금지요청 → 법무부의 출국금지처분의 절차가 이루어지고,
범죄수사 중인 경우에는 유관기관인 검찰청 검사장의 출국금지요청 → 법무부의 출국금지처분의 절차가 이루어진다고 이해하시면 됩니다.
3. 출국금지처분에 대한 사전통지?
모든 행정처분에 관한 절차에 기본적으로 적용되는 행정절차법은 제21조에서 처분 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 원칙적으로 그 처분 관련 사항을 처분 당사자에게 처분을 하기 전에 통지, 즉 사전통지하도록 규정하고 있고, 예외적으로 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요한 경우에는 사전통지하지 않아도 된다고 정하고 있습니다.
출국금지처분은 당사자의 권익을 제한하는 처분이 명백하기 때문에, 행정절차법에 따라 출국금지처분 전 사전통지를 해야 하는 것은 아닌지 하는 의문이 들 수 있습니다.
그러나 실무상 출국금지처분을 사전에 당사자에게 통지하는 경우는 (거의) 없습니다. 왜냐하면 해외로의 재산도피우려, 처벌을 피하기 위해 범죄수사나 형사재판회피를 목적으로 해외로 도피하려는 우려가 있는 자에게 사전에 출국금지처분 예정이라는 사실을 통지한다면, 출국금지처분이 달성하려는 효과를 전혀 달성할 수 없게 될 것이기 때문입니다.
법원 역시 "출입국관리법령상 출국금지처분을 함에 있어 사전통지나 청문을 실시하도록 규정하고 있지 않고 (중략) 출국금지처분의 성질상 그 목적의 달성을 위하여는 신속성과 밀행성을 요한다고 할 것인 점 등에 비추어 보면, 국세체납을 이유로 출국금지처분을 하는 것은 행정절차법 제21조 제4항 제3호 소정의 '해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 해당하여 처분의 사전통지를 요하지 아니한다"면서 출국금지처분을 함에 있어 당사자에게 사전통지를 하지 않아도 적법하다고 판시하고 있습니다(서울행정법원 2017. 9. 14. 선고 2017구합54432 판결 등 참조).
4. 출국금지처분에 대한 불복
출국금지처분을 받은 당사자는 출국금지기간 동안 해외로 출국할 수 없는 불이익을 입기 때문에 몇 가지 불복할 수 있는 절차를 통해 출국금지처분의 해제, 취소 등을 구할 수 있습니다.
가. 출국금지처분에 대한 이의신청
출입국관리법 제4조의5는 출국금지처분을 받은 자에 대하여 처분통지를 받은 날 또는 안 날로부터 10일 이내에 법무부장관에게 출국금지처분에 대한 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있고, 법무부장관은 이의신청을 받은 날로부터 15일 이내에 이의신청의 타당성 여부를 결정해서, 이의신청에 이유가 있다면 출국금지처분을 해제하거나 연장처분을 철회해야 하고, 부득이한 사유가 있는 경우 한 차례에 한하여 15일 범위에서 타당성 여부 결정 기간을 연장할 수 있다고 규정합니다.
이의신청의 경우 법문과 같이 출국금지처분의 당부에 대한 신속한 판단이 나온다는 장점은 있으나, 아무래도 법무부가 발한 출국금지처분의 당부에 대해 법무부가 다시 한 번 판단하는 절차이기 때문에 대부분의 이의신청이 받아들여지지 않는다는 단점이 있습니다.
나. 출국금지처분에 대한 행정심판 및(또는) 집행정지
행정심판법에 따른 행정심판절차를 통해 출국금지처분의 당부를 다툴 수도 있습니다. 다만, 행정심판기관인 행정심판위원회가 처분청과 독립된 별도의 준사법기관이기는 하나 개인적인 경험상 이의신청절차보다는 인용률이 좀 더 높을 수는 있다고는 하나 신청인의 신청이 인용되어 출국금지처분이 취소된 사례는 거의 보지 못하였습니다.
다. 출국금지처분에 대한 행정소송 및(또는) 집행정지
이의신청이나 행정심판의 단점이 명확하기 때문에, 개인적인 생각으로는 곧바로 법원에 출국금지처분취소소송을 제기하면서 곧바로 집행정지신청을 하여, 본안에서 출국금지처분에 대한 정교한 판단을 받음과 동시에 집행정지절차에서는 신속한 잠정 판단을 받는 것이 좋다고 보입니다. 즉 법원은 아래와 같은 법리에 따라 비교적 출국금지처분의 위법성 여부를 면밀히 살피고 있고, 그에 따라 법원에 의해 출국금지처분이 취소되는 경우가 꽤 많기 때문입니다.
법원은 법문이 정하고 있는 출국금지처분 사유가 문언 그대로 발생하였다는 사정만으로 출국금지처분이 정당하다고 보고 있지 않습니다.
법원은 국세 등 체납을 이유로 한 출국금지처분에 관하여 "국세 체납을 이유로 한 출국금지는 그 국세 체납자가 출국을 이용하여 재산을 해외로 도피하는 등으로 강제집행을 곤란하게 하는 것을 방지하는 데 주된 목적이 있는 것이지, 단순히 출국을 기회 삼아 해외로 도피하거나 시효기간 동안 귀국하지 아니하고 외국에 체재하여 그 시효기간을 넘기는 것을 방지하기 위한 것이 아니므로, 재산의 해외 도피 우려 여부를 확인하지 아니한 채 단순히 일정 금액 이상의 국세 체납 사실 자체만으로 바로 출국금지처분을 하는 것은 출입국관리법 시행규칙 제6조에 위배되거나 과잉금지의 원칙에 비추어 허용되지 아니할 수 있다."고 판단하면서, 단순히 관련 법령이 정한 금액 이상을 체납했다는 사정만으로 출국금지처분이 용인되는 것이 아니라 출국을 이용하여 재산을 해외로 도피시킬 우려(재산의 해외 도피 우려)가 있어야 국세 등 체납을 이유로 한 출국금지처분이 적법하다고 판시하고 있습니다(대법원 2001. 7. 27. 선고 2001두3365 판결 등 참조).
또한 법원은 형사재판 계속 중인 것을 이유로 한 출국금지처분에 관하여는 "형사재판에 계속 중인 사람에 대하여 출국을 금지하는 출입국관리법 제4조 제1항 제1호의 규정의 입법 목적은 형사재판에 계속 중인 사람의 해외도피를 막아 국가형벌권을 확보함으로써 실체적 진실발견과 사법정의를 실현하고자 하는 것이다(헌법재판소 2015. 9. 24. 선고 2012헌바302 전원재판부 결정). 그리고 출입국관리법 시행규칙 제6조는 '출국금지는 필요 최소한의 범위에서 하여야 한다. 출국금지는 단순히 공무수행의 편의를 위하여 하거나 형벌 또는 행정벌을 받은 사람에게 행정제재를 가할 목적으로 해서는 아니된다.'고 규정하고 있고, 같은 규칙 제6조의5 제1항은 출국금지나 출국금지기간 연장 결정시 '제6조에 따른 출국금지의 기본 원칙, 출국금지 대상자의 범죄사실, 연령 및 가족관계, 해외도피 가능성'을 고려하도록 규정하고 있다."는 입장에서 "출입국관리법 제4조 제1항 제1호가 단순히 '형사재판에 계속 중인 사람'에 대하여 출국금지를 할 수 있도록 규정하고 있으나 위 규정의 입법취지는 형사재판을 받고 있는 피고인이 출국하여 국외로 도피하는 방법으로 재판절차의 원활한 진행 및 국가형벌권의 실행을 곤란하게 하는 것을 방지하는 데 있다. 또한 출입국관리법 시행규칙 제6조의5는 출국금지를 결정할 때에 '출입국관리법 시행규칙 제6조에 따른 출국금지의 기본원칙 및 범죄사실, 대상자의 연령 및 가족관계, 국외 도피의 가능성'을 반드시 참작하도록 함으로써 출국금지처분의 정당성을 확보하기 위하여 형사재판이 계속 중이라는 형식적인 요건 외에도 국외 도피 우려라는 실질적인 요건을 기준으로 삼고 있다. 결국 형사재판이 계속 중이라고 하더라도 국외 도피 우려 등이 인정되지 않거나 그러할 개연성이 충분하지 않은 사람에 대해서까지 출국금지를 하는 것은 허용되지 않는다고 해석함이 타당하다."고 판단하면서 '해외 도피 우려'를 판단기준으로 삼고 있습니다(서울행정법원 2018. 12. 21. 선고 2017구합85979 판결 참조).
법원은 범죄수사 중인 것을 이유로 한 출국금지처분에 관하여도 "출입국관리법 제4조 제2항이 규정하고 있는 출국금지 처분은 피의자가 출국하여 수사기관의 소환에 불응하는 것을 방지함에 주된 목적이 있는 것이지 그 출국의 자유를 제한함으로써 피의자에게 심리적 압박을 가하여 자백을 얻어내기 위한 수단 등으로 사용되어서는 아니 되고, 내외국인을 불문하고 단순히 어떠한 범죄 혐의를 받고 있다는 사유만으로 필요 이상으로 장기간 출국금지 처분을 하는 것은 위와 같은 헌법상의 기본권 보장 원리 및 과잉금지의 원칙에 비추어 허용되지 아니한다. 따라서 헌법상 출국의 자유를 보장하는 취지와 출입국관리법 제4조 제2항에 따른 출국 제한의 목적 등을 기본으로 삼되, 혐의 사실의 경중과 입증 정도, 피의자의 연령과 직업, 피의자의 도피 가능성, 출국금지 기간 등을 두루 고려하고, 출국금지로써 달성하려는 공익과 기본권 제한에 따라 당사자가 받게 될 불이익을 비교형량하여 합리적인 재량권의 범위 내에서 출국금지 및 연장 여부를 결정하여야 한다."는 입장을 분명히 하면서, '도피 가증성'을 주된 기준으로 보고 있습니다(서울행정법원 2017. 5. 11. 선고 2016구합81734 판결 참조).
즉, 법원은 단순히 법문이 정한 출국금지사유가 발생한 것 외에 출국금지처분을 통해 달성하고자 하는 목적이 분명한지, 즉 처분 대상자가 형사처벌을 회피하기 위해 수사나 형사재판을 받지 않을 수단으로 해외로 도피할 우려가 있는지, 처분 대상자가 국세체납액을 내지 않기 위해 은닉한 재산을 해외로 도피시킬 우려가 있는지 등의 사정이 확인되어야 출국금지처분이 위법하지 않다고 보고 있는 것입니다.
따라서, 출국금지처분으로 인하여, 해외에서의 중요한 업무를 수행하지 못하는 등 구체적이고 객관적인 출국의 필요성이 있고, 해외로 도피하여 귀국하지 않을 가능성이 없으며, 해외에 생활기반이 있다거나 가족이 거주하고 있어 충분히 해외로 재산을 빼돌릴 가능성이 있다는 사정도 없고, 해외에 기반이 있더라도 은닉재산이 없어 재산 해외 도피 우려가 없다는 등의 유리한 사항을 구체적으로 주장, 증명하여 법원에서 출국금지처분의 당부를 판단받는 것이 가장 적절할 것으로 보입니다.
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