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안녕하세요. 이요한 변호사입니다.
오늘은 지방자치단체에서 의뢰인 소유 토지를 도로로 무단사용하였는데, 지방자치단체를 상대로 부당이득반환청구를 하여 승소한 사례를 소개해 드리겠습니다.
사건 개요
의뢰인의 부친은 서울에서 살다 1980년 경 지방의 시로 이사온 후 주택을 짓고 살고 있었습니다. 그런데 집에서 외부로 출입하기 위해서는 A가 소유하고 있던 토지를 지나다닐 수 밖에 없었는데, A는 의뢰인의 부친은 물론 주변 주민들에게 본인 토지를 통행하지 말라고 하였을 뿐 아니라 토지를 관리하지 않고 있어 통행에 불편함이 많았습니다.
의뢰인의 부친은 원활한 통행을 위해 도로를 설치하고자 A로부터 대상 토지 뿐 아니라 주변의 자투리 토지까지 공시지가보다 높은 가격에 구입하였습니다. 토지를 구입한 후 부친은 토지 입구에 팻말을 설치하고 사비를 들여 토지를 관리하였습니다.
그런데 2000년 경 시에서 부친이 매수한 토지의 일부를 무단으로 도로로 포장하였고, 일반인들의 통행을 위해 사용하였습니다. 의뢰인의 부친이 사망한 후 의뢰인은 토지를 상속받았고, 20년간 토지를 도로로 무단 사용한 시를 상대로 토지 사용료 상당액을 청구하였습니다.
배타적 사용수익권 포기
명백히 사유지인 토지를 주변 주민이나 국가, 지방자치단체에서 도로로 포장하여 사용하는 경우가 있습니다. 오래전 지적도 등 부동산 공부가 제대로 갖춰지지 않은 상황에서 토지의 경계가 명확하지 아니하므로, 제3자가 사유지를 도로로 무단 사용하고 있는 것입니다.
이러한 유형의 소송에서 토지의 무단 점유자가 실무상 많이 하는 항변이 '배타적 사용수익권 포기'의 항변입니다. 쉽게 말해 토지 소유자는 소유권자이므로 당연히 토지를 독점적·배타적으로 사용할 수 있는데, 일반 대중에게 무상으로 통행할 수 있도록 독점적인 사용수익권을 포기하였으므로 토지 무단 점유자에게 부당이득반환을 구할 수 없다는 법리입니다.
토지 소유자가 그 소유의 토지를 도로, 수도시설의 매설 부지 등 일반 공중을 위한 용도로 제공한 경우에, 소유자가 토지를 소유하게 된 경위와 보유기간, 소유자가 토지를 공공의 사용에 제공한 경위와 그 규모, 토지의 제공에 따른 소유자의 이익 또는 편익의 유무, 해당 토지 부분의 위치나 형태, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위 환경 등 여러 사정을 종합적으로 고찰하고, 토지 소유자의 소유권 보장과 공공의 이익 사이의 비교형량을 한 결과, 소유자가 그 토지에 대한 독점적ㆍ배타적인 사용ㆍ수익권을 포기한 것으로 볼 수 있다면, 타인[사인(사인)뿐만 아니라 국가, 지방자치단체도 이에 해당할 수 있다, 이하 같다]이 그 토지를 점유ㆍ사용하고 있다 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그로 인해 토지 소유자에게 어떤 손해가 생긴다고 볼 수 없으므로, 토지 소유자는 그 타인을 상대로 부당이득반환을 청구할 수 없고, 토지의 인도 등을 구할 수도 없다.
그리고 원소유자의 독점적ㆍ배타적인 사용ㆍ수익권의 행사가 제한되는 토지의 소유권을 경매, 매매, 대물변제 등에 의하여 특정승계한 자는, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 사용ㆍ수익의 제한이라는 부담이 있다는 사정을 용인하거나 적어도 그러한 사정이 있음을 알고서 그 토지의 소유권을 취득하였다고 봄이 타당하므로, 그러한 특정승계인은 그 토지 부분에 대하여 독점적이고 배타적인 사용ㆍ수익권을 행사할 수 없다.
이때 특정승계인의 독점적ㆍ배타적인 사용ㆍ수익권의 행사를 허용할 특별한 사정이 있는지 여부는 특정승계인이 토지를 취득한 경위, 목적과 함께, 그 토지가 일반 공중의 이용에 제공되어 사용ㆍ수익에 제한이 있다는 사정이 이용현황과 지목 등을 통하여 외관에 어느 정도로 표시되어 있었는지, 해당 토지의 취득가액에 사용ㆍ수익권 행사의 제한으로 인한 재산적 가치 하락이 반영되어 있었는지, 원소유자가 그 토지를 일반 공중의 이용에 무상 제공한 것이 해당 토지를 이용하는 사람들과의 특별한 인적 관계 또는 그 토지 사용 등을 위한 관련 법령상의 허가ㆍ등록 등과 관계가 있었다고 한다면, 그와 같은 관련성이 특정승계인에게 어떠한 영향을 미치는지 등의 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다
대법원 2019. 1. 24. 선고 2016다264556 전원합의체 판결
이 사건 역시 시에서는
① 1980년 항공사진 상 의뢰인 부친이 토지를 매수하기 전 토지 일부에 도로 모양의 통행로가 보이고,
② 의뢰인 부친이 토지에 가까운 지상에 주택건축허가를 얻었으며,
③ 시에서는 2018년부터 토지가 도로로 사용되고 있음을 이유로 토지에 관한 재산세를 감면하여 부과하고 있음을 근거로 의뢰인의 부친이 배타적인 사용수익권을 포기했으며, 그 상속인인 의뢰인 역시 사용수익권의 제한을 받는다고 주장했습니다.
반박자료 제출
토지 소유자가 배타적 사용수익권을 포기하였는지는 소유자의 내심의 의사이므로 객관적 확인이 어렵습니다. 토지를 소유하게 된 경위와 보유기간, 토지를 공공의 사용에 제공한 경위와 그 규모, 토지 제공에 따른 소유자의 이익 또는 편익의 유무, 토지의 위치나 형태, 인근 다른 토지들과의 관계 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단합니다.
시의 주장을 반박하기 위해 토지 매매계약서, 구입 경위, 토지의 사용현황 및 관리내역에 관한 자료를 정리하여 제출하였습니다.
의뢰인 부친이 본인의 통행을 위해 도로를 구입하였고, 도로 구입을 위해 자투리 토지까지 매수한 점,
매매계약서 상 '도로 설치 목적'으로 토지를 구입한 점,
토지 구입 후 토지 입구에 팻말을 설치하고 사비로 토지를 관리한 점,
1980년 항공사진 상 통행로는 도로로 포장되지 않았고 폭도 차량 1대가 통과할 정도이나, 시가 포장한 도로는 차량 2대가 지나갈 정도로 확장되었으므로 시의 도로 포장 전 이 사건 토지가 일반 대중의 통행에 사용되었다고 보기 어려운 점,
등을 주장했습니다.
측량 및 토지사용료 감정 진행
1. 측량감정진행
이 사건 토지는 본래 임야인데, 시는 토지 전부가 아닌 일부만 도로로 포장하여 사용하고 있었습니다. 부당이득금 산정을 위해서는 도로로 사용되고 있는 토지의 정확한 면적을 특정해야 하므로, 법원에 측량감정을 신청하여 도로사용면적을 파악했습니다.
측량감정도 中
2. 시가감정진행
도로면적이 측정된 후 부당이득금 산정을 위해 법원에 토지 사용료 감정신청을 하였습니다. 감정평가 시 토지의 지목에 따라 토지의 기초가격이 결정되고 이는 사용료 산정에도 많은 영향을 주게 됩니다. 일반적으로 통행에만 사용되는 도로보다는 다른 지목의 사용료가 높게 산정됩니다.
국가 또는 지방자치단체가 일반 교통에 사실상 공용되던 토지를 도로로 사용하였다면 지목을 도로로 보아 감정평가하고, 일반 교통에 공용되지 않던 토지를 도로로 사용하였다면 도로 사용당시 실제 이용상황에 맞는 지목으로 감정평가합니다.
국가 또는 지방자치단체가 도로로 점유·사용하고 있는 토지에 대한 임료 상당의 부당이득액을 산정하기 위한 토지의 기초가격은, 국가 또는 지방자치단체가 종전부터 일반 공중의 교통에 사실상 공용되던 토지에 대하여 도로법 등에 의한 도로 설정을 하여 도로관리청으로서 점유하거나 또는 사실상 필요한 공사를 하여 도로로서의 형태를 갖춘 다음 사실상 지배주체로서 도로를 점유하게 된 경우에는 도로로 제한된 상태 즉, 도로인 현황대로 감정평가하여야 하고,
국가 또는 지방자치단체가 종전에는 일반 공중의 교통에 사실상 공용되지 않던 토지를 비로소 도로로 점유하게 된 경우에는 토지가 도로로 편입된 사정은 고려하지 않고 그 편입될 당시의 현실적 이용상황에 따라 감정평가하되 다만, 도로에 편입된 이후 당해 토지의 위치나 주위 토지의 개발 및 이용상황 등에 비추어 도로가 개설되지 아니하였더라도 당해 토지의 현실적 이용상황이 주위 토지와 같이 변경되었을 것임이 객관적으로 명백하게 된 때에는, 그 이후부터는 그 변경된 이용상황을 상정하여 토지의 가격을 평가한 다음 이를 기초로 임료 상당의 부당이득액을 산정하여야 한다.
대법원 2002. 4. 12. 선고 2001다60866 판결
"도로 편입 당시 대상 토지가 일반 교통에 사용되었는지" 여부에 따라 사용료가 큰 차이가 나기 때문에, 이 사건 토지가 도로 편입 당시 일반 교통에 사용되지 않았다는 점을 강조했습니다.
판결 선고
수차례에 걸친 서면공방과 감정진행 끝에, 법원은 시의 배타적 사용수익권 포기 항변을 배척하고 의뢰인의 청구를 인용하였습니다. 부당이득금의 액수에 대해서도, 기준지목을 도로가 아닌 임야로 보아 높은 토지 사용료를 인정받을 수 있었습니다.
과거 부동산 공부의 미비로 인해, 지방에 오래된 토지 중 소유자 모르게 타인이 무단으로 도로로 사용하고 있는 토지가 많습니다. 토지 소유자와 도로 사용자 사이에 토지인도 및 부당이득반환 분쟁이 발생할 경우 배타적 사용수익권의 포기, 시가 감정의 적절성 여부가 핵심쟁점이 됩니다.
승소하기 위해서는 토지 소유권 취득경위, 사용실태, 세금 및 건축허가 신청 내역, 토지 제공에 따른 소유자의 이익여부, 토지의 위치와 형태 등을 면밀히 살펴보아야 합니다.
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