긴급조치 9호 피해 국가배상, 대법원 전원합의체가 배상책임을 인정한 기준은 무엇인가 

긴급조치 제9호 위반으로 영장 없이 체포되어 수사를 받고 징역형을 살았는데, 재심에서 무죄를 받은 뒤에도 국가배상은 오랫동안 길이 막혀 있었습니다. 대법원이 긴급조치를 위헌·무효라고 선언하고도 그 발령과 집행이 불법행위는 아니라고 보았기 때문입니다. 이 판단은 2022년 8월 대법원 전원합의체가 판례를 바꾸면서 뒤집혔고, 지금은 어떤 근거로 배상책임이 성립하는지가 실무의 핵심 쟁점이 되었습니다. 이 글에서는 전원합의체가 종전 판례를 어떤 논리로 바꾸었는지, 배상책임이 인정되는 범위와 기준은 무엇인지, 청구할 때 소멸시효와 보상금 문제는 어떻게 다뤄지는지 순서대로 짚어보겠습니다.

법무법인 도모 강대현 대표변호사

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종전 판례는 왜 배상을 막았나 — 2014년·2015년 대법원 판단

긴급조치 피해 배상의 출발점은 두 개의 종전 판결입니다. 대법원 2014. 10. 27. 선고 2013다217962 판결은 긴급조치 제9호가 위헌·무효이더라도, 당시 시행 중이던 긴급조치에 따라 영장 없이 체포·구금하고 공소를 제기한 수사기관의 직무행위나 유죄판결을 선고한 법관의 재판은 공무원의 고의 또는 과실에 의한 불법행위로 보기 어렵다고 판단했습니다. 유신헌법 제53조 제4항이 긴급조치는 사법적 심사의 대상이 되지 않는다고 정하고 있었고, 위헌·무효 선언도 그때까지 없었다는 이유입니다.

이어 대법원 2015. 3. 26. 선고 2012다48824 판결은 대통령의 긴급조치 발령 자체를 다뤘습니다. 유신헌법에 근거한 긴급조치권 행사는 고도의 정치성을 띤 국가행위이므로 대통령은 국민 전체에 대해 정치적 책임을 질 뿐, 국민 개개인에 대한 관계에서 민사상 불법행위가 되지는 않는다는 논리였습니다. 결국 발령은 정치적 책임의 영역이고, 집행은 당시 법령에 따른 직무라는 두 겹의 방어막 때문에 피해자는 재심 무죄까지 받고도 배상에서는 패소하는 결과가 이어졌습니다.

이 구조가 문제로 지적된 것은 모순이 분명했기 때문입니다. 법원은 이미 대법원 2010. 12. 16. 선고 2010도5986 전원합의체 판결과 대법원 2013. 4. 18.자 2011초기689 전원합의체 결정에서 긴급조치가 헌법상 발령 요건을 갖추지 못했고 기본권을 침해한 위헌·무효라고 선언했습니다. 위헌·무효라고 하면서 그로 인한 피해는 국가가 책임지지 않는다는 결론이 이어졌던 셈입니다.

위헌·무효라고 선언한 긴급조치의 피해를 국가가 책임지지 않는다는 종전 판례의 모순이 2022년 전원합의체에서 해소되었다.

대법원 2022. 8. 30. 전원합의체 판결 — 판례 변경의 핵심

대법원 2022. 8. 30. 선고 2018다212610 전원합의체 판결은 긴급조치 제9호의 발령부터 적용·집행에 이르는 일련의 국가작용을 전체적으로 보아 판단했습니다. 공무원이 직무를 집행하면서 객관적 주의의무를 소홀히 해 그 직무행위가 객관적 정당성을 잃었다고 볼 수 있으면 국가배상법 제2조가 정한 국가배상책임이 성립할 수 있다는 일반 법리를 먼저 세웁니다. 그리고 긴급조치 제9호는 위헌·무효임이 명백하고, 그로 인한 기본권 침해는 강제수사와 공소제기, 유죄판결의 선고를 통해 현실화되었으므로, 이 일련의 국가작용은 전체적으로 보아 객관적 정당성을 상실했다고 결론 내렸습니다.

이 판결이 종전 판례와 갈라지는 지점은 책임을 개별 공무원 단위가 아니라 국가작용 전체 단위로 본다는 점입니다. 판결은 광범위한 다수 공무원이 관여한 일련의 국가작용에서는 개별 공무원의 위법한 직무집행을 구체적으로 특정하고 고의·과실을 증명하기가 쉽지 않다고 보았습니다. 그래서 이런 경우에는 전체적으로 보아 객관적 주의의무 위반이 인정되면 충분하다고 했고, 개별 공무원의 고의·과실을 엄격히 요구하면 오히려 국가배상책임이 인정되기 어려워지는 불합리한 결론에 이른다고 설명했습니다.

이에 따라 종전의 2013다217962 판결, 2015. 3. 26. 선고 2012다48824 판결 등은 이 판결과 배치되는 범위에서 변경되었습니다. 다만 대법관 김재형, 안철상, 김선수·오경미가 각각 별개의견을 냈고, 결론은 같지만 이유가 달랐습니다. 법관의 재판을 독립된 불법행위로 볼지, 국가의 직무상 과실을 어떻게 볼지에 관해 논거가 갈렸으므로, 이 판결을 인용할 때는 다수의견의 틀을 기준으로 삼아야 합니다.

• 일반 법리 — 객관적 주의의무 위반으로 직무행위가 객관적 정당성을 잃으면 국가배상법 제2조의 책임이 성립.

• 대상 행위 — 발령 한 가지가 아니라 발령·적용·집행으로 이어지는 일련의 국가작용 전체.

• 증명 부담 — 개별 공무원의 고의·과실을 특정하지 않아도 전체적 주의의무 위반이면 충분.

• 배상 대상 — 긴급조치 적용·집행으로 강제수사를 받거나 유죄판결을 받고 복역하여 입은 개별 국민의 손해.

배상책임은 개별 공무원이 아니라 발령부터 집행까지의 국가작용을 전체로 보아, 객관적 주의의무 위반이 있었는지로 판단한다.

배상책임이 인정되는 기준 — 영장주의 배제와 기본권 보장의무

전원합의체가 객관적 정당성 상실을 인정한 이유는 크게 세 가지로 정리됩니다. 첫째, 긴급조치 제9호는 유신헌법이 정한 발령 요건을 갖추지 못했습니다. 유신헌법 제53조가 긴급조치권 행사를 천재·지변이나 중대한 위기 등으로 한정했는데, 발령 당시의 상황이 그에 해당한다고 볼 수 없다는 것입니다. 둘째, 내용 면에서 유언비어 날조·유포 금지와 헌법 비방·개정 청원 금지, 학생 집회·시위 금지, 영장주의의 전면 배제 등으로 표현의 자유와 신체의 자유 같은 기본권을 지나치게 제한했고, 유신체제에 대한 저항을 탄압하기 위한 것이어서 긴급조치권의 목적상 한계도 벗어났습니다.

셋째, 가장 비중 있게 다룬 것이 영장주의입니다. 영장주의는 제헌 헌법 이래 현행 헌법 제12조 제3항에 이르기까지 모든 헌법이 채택한 원칙이고 유신헌법 제10조 제3항도 이를 천명하고 있었는데, 긴급조치 제9호는 이를 전면 배제했습니다. 판결은 이런 조치는 국가비상사태에서도 최대한 피해야 하고 허용되더라도 예외적 상황에서 한시적이어야 하는데, 긴급조치 제9호는 4년 7개월이라는 장기간 영장주의를 무시했다는 점을 짚었습니다. 그래서 영장 없는 체포·구금과 그에 이은 수사·공소제기, 유죄판결은 전체적으로 국민의 기본권 보장의무에 반해 객관적 정당성을 상실했다고 보았습니다.

법관의 재판은 별도로 다뤄집니다. 법관의 재판상 직무행위에 국가배상책임이 인정되려면 위법·부당한 목적으로 재판하는 등 권한의 취지에 명백히 어긋나게 행사했다고 볼 특별한 사정이 있어야 한다는 기존 법리가 있습니다. 전원합의체는 그런 특별한 사정으로 재판행위가 독립적 불법행위가 되는지와 관계없이, 재판을 포함한 일련의 국가작용이 전체적으로 객관적 정당성을 잃었으면 국가배상책임이 성립할 수 있다고 했습니다. 재판의 오판 책임을 엄격히 제한하는 기존 판례를 건드리지 않으면서 피해자를 구제하는 방식입니다.

배상을 청구할 수 있는 사람과 범위 — 어떤 손해가 대상인가

판결이 배상 대상으로 명시한 것은 긴급조치 제9호의 적용·집행으로 강제수사를 받거나 유죄판결을 선고받고 복역함으로써 입은 손해입니다. 발령 행위만으로는 개별 국민에게 손해가 현실적으로 발생했다고 보기 어렵고, 이를 그대로 적용·집행하는 추가적 직무집행을 통해 손해가 현실화된다는 구조이기 때문입니다. 따라서 체포·구금된 사람, 기소되어 유죄판결을 받고 복역한 사람이 중심이고, 사망한 피해자의 경우에는 상속인이 상속분에 따라 청구하는 구조가 이용됩니다.

실무에서 청구 근거가 되는 자료는 대체로 정해져 있습니다. 재심에서 긴급조치 위반 부분이 위헌·무효라는 이유로 형사소송법 제325조 전단에 따른 무죄가 확정된 판결문이 가장 핵심입니다. 여기에 수사·재판 기록, 구금 기간을 알 수 있는 형집행 관련 서류, 가족관계를 증명할 서류(상속인의 경우)가 더해집니다. 재심 무죄를 받지 못한 경우에도, 구속취소로 석방되어 기소되지 않았던 사람처럼 형사재심 절차 자체가 불가능한 유형이 있으므로 사건 유형별로 청구 가능성을 따로 따져야 합니다.

손해배상의 항목은 치료비 같은 재산상 손해보다 위자료가 중심이 되는 경우가 많습니다. 대법원이 확인한 사례로, 부마민주항쟁 관련자가 긴급조치 제9호의 발령부터 적용·집행에 이르는 국가작용 등을 이유로 청구한 사건에서 원심은 위자료를 1억 6,000만원으로 보고 형사보상금 4,676만원을 공제한 1억 1,324만원의 지급의무를 인정했고, 대법원은 이 위자료 액수가 재량의 한계를 벗어난 과다한 금액이 아니라고 판단했습니다(대법원 2023. 9. 21. 선고 2023다230476 판결). 개별 사건의 금액은 구금 기간과 피해 정도에 따라 달라지지만, 형사보상금을 받았다면 위자료에서 공제될 수 있다는 점은 기준으로 기억해둘 필요가 있습니다.

• 청구 주체 — 체포·구금·복역 피해자 본인, 사망한 경우 상속인.

• 핵심 자료 — 재심 무죄 확정판결문, 수사·재판·형집행 기록, 상속관계 서류.

• 주된 손해 — 정신적 손해(위자료), 구금으로 인한 재산상 손해는 입증 범위 내에서.

• 공제 항목 — 이미 받은 형사보상금은 위자료에서 공제될 수 있음.

보상금을 받았다면 배상은 끝났나 — 재판상 화해 간주와 정신적 손해

많은 피해자가 민주화운동 관련자 보상 절차에서 보상금이나 생활지원금을 이미 받았습니다. 문제는 구 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률 제18조 제2항이 보상금 지급결정에 동의하면 민주화운동과 관련해 입은 피해에 대해 재판상 화해가 성립한 것으로 간주했다는 점입니다. 이 조항 때문에 보상금을 받은 사람의 국가배상 청구는 권리보호의 이익이 없다며 각하되곤 했습니다.

헌법재판소는 2018. 8. 30. 선고 2014헌바180 등 결정에서 이 조항 중 불법행위로 인한 정신적 손해에 관한 부분이 헌법에 위반된다고 결정했습니다. 보상금에는 정신적 손해에 대한 배상 성격이 포함되어 있다고 보기 어렵다는 이유입니다. 전원합의체 판결도 이 위헌결정이 당해 사건에 미친다고 보아, 보상금을 받았더라도 정신적 손해(위자료)에 대해서는 재판상 화해가 성립했다고 볼 수 없다고 했습니다. 반면 재산상 손해 부분은 여전히 재판상 화해가 성립한 것으로 보아 소를 각하한 원심의 결론을 유지했습니다.

이 법리는 다른 보상법에도 이어집니다. 앞서 본 2023다230476 판결은 부마민주항쟁 관련자 보상법 제32조 제2항의 화해간주조항을 같은 취지로 해석해, 보상금 등 지급결정에 동의하더라도 정신적 손해는 재판상 화해의 대상에 포함되지 않는다고 판단했습니다. 정리하면, 보상금을 받았다는 사실만으로 위자료 청구를 포기해야 하는 것은 아니지만, 재산상 손해 부분은 다툼이 될 수 있으므로 어떤 보상법에 따라 무엇을 받았는지 지급결정서부터 확인해야 합니다.

보상금을 받았더라도 정신적 손해에 대한 국가배상 청구는 재판상 화해 간주로 막히지 않지만, 재산상 손해는 별도로 따져야 한다.

소멸시효 — 3년의 단기시효는 언제부터 진행하나

판례가 바뀌었다고 해서 청구가 언제든 가능한 것은 아닙니다. 국가배상청구권에는 국가배상법 제8조에 따라 민법 제766조와 국가재정법 제96조 제2항의 소멸시효가 적용됩니다. 민법 제766조 제1항은 손해와 가해자를 안 날부터 3년의 단기시효를 정하고, 같은 조 제2항은 불법행위를 한 날부터 10년의 장기시효를 정합니다.

이 부분은 대법원 2023. 1. 12. 선고 2021다201184 판결이 정리했습니다. 긴급조치 제1호·제4호 피해 사건이지만 법리는 동일하게 적용됩니다. 첫째, 헌법재판소가 2018. 8. 30. 민법 제166조 제1항, 제766조 제2항 중 과거사정리법상 '중대한 인권침해사건·조작의혹사건'에 적용되는 부분을 위헌으로 결정했으므로, 이런 사건의 국가배상청구권에는 장기소멸시효가 적용되지 않습니다. 둘째, 3년의 단기시효는 손해와 가해자를 안 날에 더해 민법 제166조 제1항의 '권리를 행사할 수 있는 때'가 도래해야 비로소 진행합니다.

이 판결은 구체적으로, 기소되지 않고 구속취소로 석방되어 형사재심을 거치지 않은 피해자가 보상금을 받은 뒤 국가배상을 구한 사안에서, 긴급조치에 대한 사법적 심사가 이루어진 시기, 위헌·무효 판단 이후에도 국가배상을 원칙적으로 부정했던 대법원 판례의 존재, 재판상 화해 간주조항과 그에 대한 위헌결정 등 제반 사정을 종합하면 소 제기 당시까지도 권리를 행사할 수 없는 장애사유가 있어 소멸시효가 완성되지 않았다고 보았습니다. 그렇다고 모든 사건에서 시효가 면제되는 것은 아니므로, 재심 무죄 확정일, 판례 변경일 등 기산 후보 시점을 사건별로 정리해 두어야 합니다.

청구 절차에서 챙길 것 — 소송 준비와 유의점

국가배상청구는 대한민국을 피고로 하는 민사소송으로 진행됩니다. 청구원인에는 긴급조치 제9호 위반으로 체포·구금·기소·복역된 사실, 재심 무죄 확정, 국가배상법 제2조 제1항에 따른 책임, 손해액 산정 근거를 정리합니다. 전원합의체 이후에는 책임 성립 자체보다 손해액, 시효, 공제 문제가 쟁점이 되는 경우가 많아 준비의 비중도 여기로 이동합니다.

준비 순서를 현실적으로 보면 먼저 재심판결문과 수사·재판기록을 확보하고, 보상금·형사보상금·생활지원금을 받은 적이 있는지 지급결정서를 확인합니다. 다음으로 시효 기산점을 판단할 수 있도록 재심 청구·확정 시점, 이전 국가배상 소송 경위(이미 패소가 확정된 사건이 있는지)를 정리합니다. 종전 판례에 따라 청구기각이 확정된 경우에는 기판력 문제가 생길 수 있어, 판례가 바뀌었다는 사정만으로 다시 소를 제기할 수 있는지는 별도로 검토해야 합니다. 전원합의체 판결의 별개의견도 이 형평 문제를 언급하며 입법적 해결의 필요성을 짚었습니다.

자주 묻는 질문

Q. 재심에서 무죄를 받지 않았는데 국가배상을 청구할 수 있나요?

A. 전원합의체가 배상 대상으로 본 것은 긴급조치 적용·집행으로 강제수사를 받거나 유죄판결을 받고 복역한 손해이고, 반드시 재심 무죄가 요건으로 명시된 것은 아닙니다. 다만 실무에서는 재심 무죄 판결이 가장 강한 입증자료이므로 재심 여부를 먼저 검토합니다. 구속취소로 석방되어 형사재심 대상이 아닌 유형도 별도 법리로 청구가 인정된 사례가 있습니다.

Q. 이미 보상금을 받았는데 배상도 받을 수 있나요?

A. 정신적 손해는 가능합니다. 헌법재판소 2018. 8. 30. 결정과 대법원 전원합의체 판결은 보상금 지급결정 동의에 따른 재판상 화해 간주가 정신적 손해에는 미치지 않는다고 보았습니다. 다만 재산상 손해는 재판상 화해가 성립한 것으로 보아 각하될 수 있고, 이미 받은 보상금이나 형사보상금은 공제 대상이 될 수 있습니다.

Q. 시간이 오래 지났는데 소멸시효가 완성되지 않았나요?

A. 과거사정리법상 중대한 인권침해사건·조작의혹사건에는 헌법재판소 결정에 따라 장기시효가 적용되지 않고, 3년의 단기시효도 권리를 행사할 수 있는 때가 도래해야 진행합니다. 대법원 2023. 1. 12. 선고 2021다201184 판결은 장애사유를 인정해 시효 완성을 부정했습니다. 사건마다 판단이 달라 기산점 정리가 중요합니다.

Q. 사망한 가족의 피해도 상속인이 청구할 수 있나요?

A. 전원합의체 사건에서도 사망한 피해자의 가족들이 원고로 참여했습니다. 상속인은 본인의 상속분에 따라 피해자의 손해배상청구권을 승계해 청구하는 구조입니다. 가족관계를 증명하는 서류와 상속인 범위 확인이 필요합니다.

Q. 위자료는 보통 얼마나 인정되나요?

A. 정해진 표준 금액은 없고 구금 기간, 가혹행위 여부, 재심 경위 등에 따라 달라집니다. 부마민주항쟁 관련 사건에서 원심이 위자료 1억 6,000만원을 인정하고 형사보상금 4,676만원을 공제한 판단을 대법원이 수긍한 사례가 있으나, 이는 그 사건의 사정에 따른 금액입니다.

Q. 종전 판례로 패소 확정된 사건은 다시 다툴 수 있나요?

A. 확정판결에는 기판력이 있어 판례 변경만으로 곧바로 다시 청구하기는 어렵습니다. 전원합의체 별개의견도 이미 기각 확정된 피해자들의 형평 문제를 언급했습니다. 구체적 방법은 확정된 판결의 소송물과 재심사유 해당 여부를 살펴 따로 판단해야 합니다.

맺음말

대법원 2022. 8. 30. 선고 2018다212610 전원합의체 판결은 위헌·무효로 선언된 긴급조치 제9호의 발령·적용·집행을 하나의 국가작용으로 보아, 전체적으로 객관적 주의의무를 소홀히 한 것으로서 국가배상책임이 성립한다고 판단했습니다. 개별 공무원의 고의·과실을 특정하지 않아도 되고, 이로써 종전 판례가 만든 방어막이 걷혔습니다.

다만 책임이 인정된다는 것과 실제 배상을 받는 것은 다른 문제입니다. 보상금을 받았는지, 정신적 손해와 재산상 손해가 구분되는지, 소멸시효 기산점은 언제인지, 이전 소송이 확정되었는지에 따라 결과가 달라집니다. 청구를 고민하신다면 재심판결문과 보상금 지급결정서부터 모아 놓고 자신의 사건 유형이 어디에 속하는지 정리해 보시길 권합니다.

조력이 필요하시면 강대현 대표변호사에게 연락주십시오. 신속히 도와드리겠습니다.

의뢰인을 위한 최선의 전략을 끊임없이 고민합니다.