과거사 국가배상 소멸시효 3년, 청구를 기대할 수 없던 기간은 시효에 산입되지 않는다 

수십 년 전 국가기관에 의해 연행·고문·구금을 당했거나 가족이 희생된 분들이 뒤늦게 국가배상을 청구하려 하면, 국가는 대개 "이미 소멸시효가 지났다"는 항변부터 꺼냅니다. 국가배상청구권은 원칙적으로 짧은 시효를 가진 권리이기 때문에 사건이 오래전 일일수록 이 항변이 먼저 부딪히는 벽이 됩니다. 그런데 대법원과 헌법재판소는 과거사 사건에서 청구를 기대하기 어려웠던 기간까지 시효 기간에 그대로 넣어 계산하지는 않습니다. 이 글에서는 국가배상 소멸시효가 어떤 구조로 계산되는지, 어떤 사정이 있을 때 3년의 시계가 멈추어 있었던 것으로 보는지, 그리고 국가의 시효 항변을 막는 두 가지 길이 어떻게 다른지를 정리해 보겠습니다.

법무법인 도모 강대현 대표변호사

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국가배상청구권 소멸시효의 기본 구조 — 3년과 5년, 그리고 10년

국가배상청구권에는 국가배상법이 따로 시효를 정해 두지 않았습니다. 국가배상법 제8조가 "국가배상책임에 관하여 이 법에 규정된 사항 외에는 민법에 따른다"고 정하고 있어서, 불법행위 손해배상에 관한 민법 제766조가 그대로 적용됩니다. 제766조 제1항은 피해자나 법정대리인이 손해 및 가해자를 안 날부터 3년, 제2항은 불법행위를 한 날부터 10년이 지나면 청구권이 소멸한다고 규정합니다. 여기에 국가를 상대로 한 금전채권은 국가재정법 제96조 제2항에 따라 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 5년의 소멸시효에 걸립니다.

이 구조 때문에 과거사 사건은 처음부터 불리한 계산에서 출발합니다. 1970~80년대에 일어난 사건이라면 불법행위를 한 날부터 이미 수십 년이 흘렀으므로 10년의 장기시효는 한참 전에 끝나 있고, 3년의 단기시효도 "손해를 안 날"이 언제인지에 따라 이미 끝난 것으로 주장되기 쉽습니다. 그렇다면 과거사 피해자들은 소송을 내보기도 전에 모두 시효에 막혀야 하는가 하는 문제가 생깁니다. 이 문제를 풀어 온 것이 아래에서 보는 헌법재판소 결정과 대법원 판결들입니다.

• 단기시효 — 민법 제766조 제1항, 손해 및 가해자를 안 날부터 3년.

• 장기시효 — 민법 제766조 제2항, 불법행위를 한 날부터 10년.

• 국가 상대 금전채권 — 국가재정법 제96조 제2항, 5년(다른 법률에 규정이 없는 경우).

• 국가배상법 제8조 — 시효를 포함해 이 법에 없는 사항은 민법을 따른다.

국가배상법에는 독자적인 시효 규정이 없어 민법 제766조가 그대로 적용되므로, 과거사 사건의 승패는 시효의 시계가 언제부터 돌기 시작했다고 볼 것인가에서 갈린다.

3년의 단기시효에도 '권리를 행사할 수 있는 때'가 필요하다 — 민법 제166조 제1항

소멸시효는 민법 제166조 제1항에 따라 권리를 행사할 수 있는 때부터 진행합니다. 국가는 불법행위 손해배상에는 제766조라는 특별 규정이 있으니 이 일반 규정이 끼어들 여지가 없다고 주장하기도 하지만, 대법원은 그렇게 보지 않습니다. 대법원은 2012. 4. 13. 선고 2009다33754 판결을 비롯한 판결에서 국가배상청구권의 3년 단기시효에도 제166조 제1항이 적용된다고 판단해 왔고, 이는 2023. 1. 12. 선고 2021다201184 판결에서도 그대로 확인됩니다. 즉 3년이라는 시효 기간은 "손해 및 가해자를 안 날"이라는 주관적 요건에 더해 "권리를 행사할 수 있는 때"라는 객관적 요건까지 갖추어져야 비로소 진행하기 시작합니다.

이 법리가 과거사 사건에서 의미를 갖는 이유는 '권리를 행사할 수 없는 장애사유'가 있는 동안에는 시효가 진행하지 않는다는 결론으로 이어지기 때문입니다. 여기서 말하는 장애는 권리를 행사하는 데 사실상 어려움이 있다는 정도가 아니라, 법률상 권리를 행사할 수 없는 사정이나 이에 준하는 객관적 사유를 말합니다. 예컨대 피해자가 국가배상을 청구해 봐야 당시의 법원이 위헌·무효인 법령에 기대어 청구를 받아들이지 않는 것이 분명한 상태가 오래 이어졌다면, 그 기간은 권리를 행사할 수 있는 때가 도래하지 않은 기간으로 평가할 수 있습니다. 가령 1970년대에 구속되었다가 석방된 사람이 2000년대까지 소송을 내지 않았더라도, 그 사이 어떤 장애가 있었는지에 따라 시효의 시계는 아직 시작되지 않았을 수 있다는 뜻입니다.

정리하면 시효 항변에 맞서는 첫 번째 길은 기산점 자체를 뒤로 늦추는 것입니다. 시효가 완성되었는지는 법원이 직권으로 따지는 것이 아니라 국가가 항변으로 주장할 때 판단하며, 이때 권리를 행사할 수 없는 장애가 있었다는 점은 피해자 측이 구체적인 사실로 주장하고 뒷받침해야 합니다. 어떤 시기부터 어떤 이유로 청구가 사실상 불가능했는지를 시간순으로 정리하는 작업이 이 단계의 핵심입니다.

헌법재판소 2018. 8. 30. 결정 — 과거사 사건에서 장기시효를 걷어내다

과거사 사건에 대한 시효 판단의 방향을 바꾼 것은 헌법재판소 2018. 8. 30. 선고 2014헌바148 등 결정입니다. 헌법재판소는 민법 제166조 제1항과 제766조 제2항 중 '진실·화해를 위한 과거사정리 기본법' 제2조 제1항 제3호의 '민간인 집단 희생사건', 제4호의 '중대한 인권침해사건·조작의혹사건'에 적용되는 부분이 헌법에 위반된다고 선언했습니다. 국가가 공권력을 동원해 저지른 중대한 인권침해에 대해 가해자인 국가가 일반 불법행위와 똑같이 객관적 기산점과 10년의 장기시효를 내세워 책임을 면하는 것은 피해자의 국가배상청구권을 지나치게 제한한다는 취지입니다.

이 결정의 후속 효과는 대법원 판결에서 구체화되었습니다. 대법원은 2019. 11. 14. 선고 2018다233686 판결에서, 과거사정리법상 민간인 집단 희생사건과 중대한 인권침해사건·조작의혹사건에서 공무원의 위법한 직무집행으로 입은 손해의 국가배상청구권에는 민법 제766조 제2항의 장기소멸시효가 적용되지 않는다고 판단했습니다. 이 법리는 2021다201184 판결에서도 같은 내용으로 이어졌습니다. 따라서 이 두 유형에 해당하는 사건이라면 "사건이 벌어진 지 10년이 훨씬 지났다"는 국가의 주장은 더 이상 통하지 않고, 남는 쟁점은 3년의 단기시효가 언제부터 진행하는가로 좁혀집니다.

• 적용 대상 — 과거사정리법 제2조 제1항 제3호(민간인 집단 희생사건), 제4호(중대한 인권침해사건·조작의혹사건).

• 배제되는 것 — 민법 제766조 제2항의 10년 장기소멸시효(불법행위일 기준 기산).

• 남는 쟁점 — 민법 제766조 제1항의 3년 단기시효가 언제 시작되는가.

• 대상 밖 사건 — 위 두 유형에 해당하지 않으면 장기시효 배제를 당연히 주장할 수 없으므로 사건 유형 확인이 선행되어야 한다.

과거사정리법상 민간인 집단 희생사건·중대한 인권침해사건·조작의혹사건에는 10년 장기시효가 적용되지 않고, 다툼은 3년 단기시효의 기산점으로 모인다.

청구를 기대할 수 없던 기간 — 긴급조치 사건에서 대법원이 본 장애사유

단기시효의 기산점 문제를 가장 구체적으로 보여 주는 것이 긴급조치 사건입니다. 대법원은 2022. 8. 30. 선고 2018다212610 전원합의체 판결에서 긴급조치 제9호의 발령부터 적용·집행에 이르는 일련의 국가작용이 전체적으로 공무원의 직무상 객관적 주의의무를 소홀히 한 위법한 행위이므로 개별 국민이 입은 손해에 국가배상책임이 인정될 수 있다고 판단했습니다. 종전에는 긴급조치 발령은 고도의 정치적 행위라서 배상책임이 없다는 입장이었기 때문에, 이 판결이 나오기 전까지는 피해자가 소송을 제기해도 승소를 기대하기 어려운 상황이 이어졌습니다.

이 사정은 소멸시효 판단에 직접 연결됩니다. 2023. 1. 12. 선고 2021다201184 판결의 사안을 보면, 긴급조치 제1호·제4호 위반 혐의로 영장 없이 체포되어 구속되었다가 기소되지 않은 채 구속취소로 석방된 사람이 있었습니다. 이 사람은 민주화운동 관련자 인정결정을 받아 보상금 지급결정에 동의하고 보상금을 받은 뒤에야 국가배상을 청구했습니다. 대법원은 기소되지 않아 형사재심 절차를 거칠 수 없었던 경위, 긴급조치에 대한 사법적 심사가 이루어진 시기, 위헌·무효 판단 이후에도 국가배상청구를 원칙적으로 부정했던 대법원 판례의 존재, 보상금 지급결정 동의에 재판상 화해의 효력을 인정하던 구 민주화보상법 제18조 제2항과 이에 대한 헌법재판소의 위헌 결정 등 제반 사정을 종합했습니다. 그 결과 소를 제기할 당시까지도 권리를 행사할 수 없는 장애사유가 있어 소멸시효가 완성되지 않았다고 보았습니다.

이 판결이 보여 주는 판단 방식은 하나의 사실이 아니라 여러 사정의 종합입니다. 법원은 사건 이후 어떤 절차가 가능했는지, 판례 상황은 어땠는지, 피해자에게 불리하게 작동한 입법이 있었는지를 시기별로 따져 보고, 이를 근거로 3년의 시계가 언제부터 돌 수 있었는지를 정합니다. 따라서 같은 긴급조치 피해자라도 유죄판결을 받고 재심을 거친 사람과 기소 없이 석방된 사람은 장애사유와 기산 시점이 다르게 판단될 수 있습니다. 소송을 준비할 때는 본인이 어느 유형에 속하는지부터 분명히 해야 합니다.

시효가 끝난 뒤에도 막을 수 있다 — 신의칙에 의한 시효 항변 제한과 3년 상한

시효 항변에 맞서는 두 번째 길은 이미 시효가 완성되었다 하더라도 국가가 이를 주장하는 것을 신의성실의 원칙과 권리남용 금지 원칙으로 막는 것입니다. 대법원은 2013. 5. 16. 선고 2012다202819 전원합의체 판결에서 채무자가 소멸시효 완성 후 시효를 원용하지 않을 것 같은 태도를 보여 권리자로 하여금 이를 신뢰하게 했고, 권리자가 그로부터 권리행사를 기대할 수 있는 상당한 기간 내에 권리를 행사했다면 채무자가 시효 완성을 주장하는 것은 신의성실 원칙에 반하는 권리남용으로 허용되지 않는다고 판시했습니다. 과거사정리위원회의 진실규명결정으로 국가가 스스로 사건의 진상을 확인한 경우가 대표적인 적용 장면입니다.

그러나 이 길에는 분명한 한계가 있습니다. 같은 판결은 신의칙으로 시효 완성의 효력을 부정하는 것은 소멸시효 제도에 대한 대단히 예외적인 제한이어야 한다고 보았고, 그래서 권리행사의 '상당한 기간'은 특별한 사정이 없는 한 민법상 시효정지의 경우에 준하는 단기간으로 제한됩니다. 매우 특수한 사정이 있어 기간을 늘려야 하는 경우에도 불법행위로 인한 손해배상청구에서는 아무리 길어도 민법 제766조 제1항의 3년을 넘을 수 없다고 보았습니다. 즉 신의칙은 한 번 문을 열어 주기는 하지만 그 문이 열려 있는 시간이 짧아서, 신뢰를 준 사정이 생긴 시점 이후 청구를 미룬 기간이 있다면 그 이유를 설명해야 합니다.

두 방법의 차이를 정리하면 선택 기준이 분명해집니다. 기산점을 늦추는 방법은 시효가 아직 완성되지 않았다는 주장이고, 신의칙은 시효가 이미 완성되었음을 전제로 국가의 원용을 막는 주장입니다. 따라서 청구를 기대할 수 없던 기간이 길수록 앞의 주장이 더 강력하고, 신의칙은 그 주장이 받아들여지지 않을 때를 대비한 예비적 근거로 함께 제시하는 것이 일반적입니다. 청구를 미룬 기간이 길다면 신의칙만으로는 3년 상한에 걸릴 수 있다는 점을 염두에 두어야 합니다.

• 기산점 주장 — 민법 제166조 제1항, 권리를 행사할 수 없는 장애사유가 있던 기간은 시효 진행 불가.

• 신의칙 주장 — 시효 완성 후 국가의 원용이 권리남용에 해당하는지를 다투는 것.

• 신의칙의 한계 — 권리행사의 상당한 기간은 단기간이며 길어도 3년을 넘을 수 없음.

• 실무 구성 — 기산점 주장을 주위적으로, 신의칙을 예비적으로 함께 제시.

시효 다툼에서 입증해야 할 것 — 사건 유형 확정과 장애사유 자료

시효 항변을 이겨내려면 법리 못지않게 자료가 중요합니다. 먼저 해당 사건이 과거사정리법 제2조 제1항 제3호·제4호에 해당하는지를 확정해야 합니다. 진실·화해를 위한 과거사정리위원회의 진실규명결정서, 재심 무죄판결문, 민주화운동 관련자 결정서 같은 문서가 이 단계에서 사건의 성격과 국가기관의 개입 사실을 보여 주는 기본 자료가 됩니다. 이런 문서가 없는 사건이라도 수사·재판기록과 당시 구금 사실을 확인할 자료로 유형 해당 여부를 다툴 수 있으므로, 어떤 기록이 남아 있는지를 먼저 확인하는 것이 순서입니다.

그다음은 시기별 장애사유를 자료로 채우는 작업입니다. 위헌·무효 판단이 나온 시점, 대법원이 국가배상을 부정하던 시기, 보상금 수령 동의에 재판상 화해 효력이 붙던 시기, 재심 개시와 무죄 확정 시점처럼 청구가 사실상 불가능했던 구간을 연표로 만들고, 각 구간을 뒷받침할 판결문과 결정문을 붙입니다. 반대로 국가는 피해자가 언제 손해와 가해자를 알았는지, 그 후 얼마나 지나 소를 냈는지를 중심으로 시효 완성을 주장하기 때문에, 피해자 측에서도 소 제기 시점을 기준으로 3년이 지났는지를 먼저 계산해 두어야 합니다.

보상금을 이미 받은 경우에도 따로 짚을 부분이 있습니다. 구 민주화보상법 제18조 제2항이 보상금 지급결정에 동의하면 재판상 화해의 효력을 인정하던 시기가 있었고 이 조항에 대해 헌법재판소의 위헌 결정이 있었던 사정은, 앞서 본 판결에서 권리행사의 장애사유를 인정하는 근거로 함께 고려되었습니다. 다만 보상금 수령이 배상액에 어떻게 반영되는지는 사건마다 다르므로, 수령 시기와 금액, 동의 내용을 정확히 확인한 뒤에 청구 범위를 정해야 합니다.

• 사건 유형 자료 — 진실규명결정서, 재심 무죄판결문, 민주화운동 관련자 결정서.

• 시기별 장애사유 — 위헌·무효 판단 시점, 판례 상황, 보상금 동의와 재판상 화해 효력 부여 시기.

• 소 제기 시점 — 기산 시점부터 3년 이내인지 연표로 확인.

• 보상금 수령 내역 — 수령 시기·금액·동의서 내용을 청구 범위 산정 전에 확인.

이런 경우는 다르게 본다 — 시효 쟁점의 예외 흐름과 유의점

모든 오래된 사건에 장애사유가 인정되는 것은 아닙니다. 위에서 본 장기시효 배제는 과거사정리법상 두 유형에 적용되는 법리이므로, 일반 형사사건에서 위법한 수사를 받았다는 주장이나 군 내 사망·사고에 관한 국가배상처럼 이 유형에 들어가지 않는 사건에는 그대로 옮겨 쓸 수 없습니다. 이 경우에는 일반 불법행위와 같은 방식으로 제766조 제1항의 3년과 제2항의 10년이 모두 다투어집니다. 사건 유형을 잘못 짚으면 첫 단추부터 어긋나므로 유형 확정이 먼저입니다.

또 장애사유가 해소된 이후에는 시효의 시계가 다시 움직이기 시작합니다. 예컨대 재심에서 무죄가 확정되었거나 권리행사를 막던 법적 장애가 사라진 시점이 있다면, 그때부터는 3년의 단기시효 안에 소를 내야 한다는 문제가 새로 생깁니다. 다만 그 시점을 언제로 볼지는 사건의 경위에 따라 판단이 갈릴 수 있으므로, 장애가 해소되었다고 볼 만한 시점이 이미 지났다면 가능한 한 빨리 소를 제기해 다툼의 여지를 줄이는 것이 안전합니다. 소장에는 청구원인과 함께 시효에 관한 주장을 미리 담아 두는 것이 일반적입니다.

끝으로 소멸시효는 권리 자체를 없애는 것이 아니라 상대방이 시효를 원용해야 효과가 생기는 제도입니다. 국가가 항변을 제출하지 않은 사건에서는 시효 쟁점이 아예 판단 대상이 되지 않을 수 있지만, 국가소송에서는 시효 항변이 거의 예외 없이 제기된다고 보고 대비하는 편이 현실적입니다. 시효 문제로 청구를 포기하기 전에, 본인 사건이 어느 유형이고 어떤 장애사유가 있었는지부터 점검해 볼 필요가 있습니다.

자주 묻는 질문

Q. 사건이 40~50년 전 일인데도 국가배상 청구가 가능한가요?

A. 과거사정리법상 민간인 집단 희생사건이나 중대한 인권침해사건·조작의혹사건에 해당하면 10년 장기시효는 적용되지 않고, 3년 단기시효도 권리를 행사할 수 있는 때부터 진행하므로 시간이 오래 지났다는 이유만으로 청구가 막히지는 않습니다. 다만 해당 유형에 속하는지와 장애사유가 어떤 시기까지 있었는지는 사건별로 판단됩니다.

Q. 3년의 시효는 언제부터 계산하나요?

A. 민법 제766조 제1항의 손해 및 가해자를 안 날에 더해 제166조 제1항의 권리를 행사할 수 있는 때가 도래해야 진행합니다. 청구를 가로막는 장애사유가 있었던 기간은 시효가 진행하지 않은 것으로 보며, 그 장애가 언제 해소되었는지가 기산 시점의 핵심입니다.

Q. 이미 민주화운동 관련자 보상금을 받았다면 청구할 수 없나요?

A. 보상금을 받았다는 사실만으로 청구가 곧바로 막히지는 않습니다. 대법원은 2021다201184 판결에서 보상금 수령 후 제기한 국가배상 사건에서 장애사유를 인정해 시효가 완성되지 않았다고 보았습니다. 다만 수령한 보상금이 손해배상액에 어떻게 반영되는지는 별도로 따져 보아야 합니다.

Q. 시효가 이미 지났다고 국가가 주장하면 끝인가요?

A. 그렇지 않습니다. 기산점을 늦추어 시효가 아직 완성되지 않았음을 주장하거나, 시효가 완성되었더라도 국가의 원용이 신의칙에 반한다고 다툴 수 있습니다. 다만 신의칙에 따른 권리행사의 상당한 기간은 길어도 3년을 넘을 수 없다는 한계가 있으므로 두 주장을 함께 준비하는 편이 낫습니다.

Q. 긴급조치 피해자는 모두 배상을 받을 수 있나요?

A. 대법원 2022. 8. 30. 선고 2018다212610 전원합의체 판결로 긴급조치 제9호의 적용·집행으로 입은 손해에 국가배상책임이 인정될 수 있다는 점이 분명해졌습니다. 하지만 개별 사건에서 위법한 수사·재판의 존재, 손해의 범위, 시효 판단은 따로 입증해야 하므로 모든 피해자가 자동으로 배상받는 것은 아닙니다.

Q. 소송을 준비할 때 가장 먼저 모아야 할 자료는 무엇인가요?

A. 진실규명결정서, 재심 판결문, 민주화운동 관련자 결정서처럼 사건의 유형과 국가기관의 개입 사실을 보여 주는 문서입니다. 여기에 위헌 결정이나 판례 변경 시점을 중심으로 한 연표를 더하면 장애사유와 소 제기 시점을 설명하기 쉬워집니다.

맺음말

과거사 국가배상에서 소멸시효는 오래된 사건이라는 이유만으로 청구를 막는 장벽이 아닙니다. 과거사정리법상 두 유형에는 10년 장기시효가 적용되지 않고, 3년의 단기시효는 권리를 행사할 수 있는 때부터 진행하므로 청구를 기대할 수 없던 기간은 시효에 산입되지 않을 수 있습니다. 시효가 이미 지난 경우에도 신의칙으로 국가의 항변을 다툴 수 있지만 그 기간은 길어도 3년을 넘을 수 없습니다.

결국 결과를 가르는 것은 사건 유형의 확정, 장애사유가 있던 시기의 구체적 입증, 장애 해소 이후의 소 제기 시점입니다. 사정이 비슷해 보이는 사건도 기소 여부, 재심 여부, 보상금 수령 여부에 따라 판단이 달라질 수 있으니 관련 자료를 먼저 정리해 두시길 권합니다.

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