집중호우 하천 범람 침수 국가배상, 계획홍수량 기준이 지자체 책임을 가른다 

집중호우로 하천이 범람해 집과 상가가 물에 잠기면, 많은 피해자들이 곧바로 지방자치단체나 국가를 상대로 손해배상을 청구할 수 있는지부터 알아봅니다. 그러나 법원은 하천 범람으로 인한 침수 피해에 대해 도로나 건물 같은 일반 시설물과는 다른 엄격한 기준을 적용하고 있고, 그 핵심에는 '계획홍수량'이라는 다소 생소한 기술적 개념이 자리 잡고 있습니다. 같은 하천이 범람했더라도 어떤 사건에서는 지자체의 배상책임이 인정되고, 어떤 사건에서는 불가항력적 자연재해로 판단되어 책임이 부정되는 이유도 대부분 이 계획홍수량 기준의 충족 여부에서 갈립니다. 이 글에서는 하천 범람 침수 피해에 대한 국가배상 청구의 법적 근거와, 계획홍수량이라는 기준이 실제 소송에서 지자체 책임의 존부를 어떻게 가르는지 판례를 통해 살펴보겠습니다.

법무법인 도모 강대현 대표변호사

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하천 범람 침수, 국가배상법 제5조가 정하는 배상책임의 근거

국가배상법 제5조 제1항은 도로·하천, 그 밖의 공공의 영조물의 설치나 관리에 하자가 있어 타인에게 손해가 발생한 경우 국가나 지방자치단체가 그 손해를 배상해야 한다고 정하고 있습니다. 하천은 이 조문이 명시적으로 예시하는 대표적인 '영조물'이어서, 하천이 범람해 인근 주택이나 상가가 침수됐다면 그 피해자는 하천을 관리하는 국가나 지방자치단체를 상대로 이 조항에 따른 손해배상을 청구할 수 있습니다. 대법원은 여기서 말하는 '설치 또는 관리의 하자'란 영조물이 그 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추지 못한 상태를 뜻하고, 영조물이 완전무결하지 않고 기능상 어떤 결함이 있다는 사정만으로 곧바로 하자가 인정되는 것은 아니라고 밝히고 있습니다. 안전성을 갖췄는지는 그 영조물의 용도, 설치 장소의 현황과 이용 상황 등 여러 사정을 종합적으로 고려해, 관리자가 영조물의 위험성에 비례해 사회통념상 일반적으로 요구되는 정도의 방호조치의무를 다했는지를 기준으로 판단합니다.

다만 하천의 관리주체가 국가인지 지방자치단체인지는 하천의 등급에 따라 갈립니다. 하천법은 하천을 국가하천과 지방하천으로 나누고, 국가하천은 원칙적으로 국가(하천관리청)가 관리하되 제방·저수로·보 등 유지·보수 업무는 하천법 제27조 제6항에 따라 시·도지사에게 맡겨져 있고, 지방하천은 관할 시장·군수·구청장이 하천관리청이 됩니다. 소규모 하천인 소하천은 소하천정비법에 따라 별도로 관리됩니다. 이 때문에 같은 침수 사고라도 사고가 발생한 하천이 국가하천인지 지방하천인지, 또 문제 된 구간이 유지·보수 위임 구간에 해당하는지에 따라 실제로 소송에서 피고로 지정해야 할 주체가 달라지고, 이를 잘못 지정하면 절차가 지연되거나 청구가 배척될 수 있습니다.

• 국가하천 — 관리청은 국가(하천관리청), 제방·저수로 등 유지·보수는 하천법 제27조 제6항에 따라 시·도지사에게 위임.

• 지방하천 — 관할 시장·군수·구청장이 하천관리청.

• 소하천 — 소하천정비법에 따라 시장·군수·구청장이 관리.

• 배수펌프장·수문 등 부속시설 — 관리 주체가 하천 본체와 다를 수 있어 별도 확인 필요.

하천 범람 침수 피해의 배상 근거는 국가배상법 제5조 제1항이고, 핵심은 하천이 '그 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성'을 갖췄는지 여부다.

자연영조물인 하천, 도로·건물과 다른 판단기준이 적용되는 이유

대법원은 하천을 도로나 건물 같은 인공 영조물과 구별해 '자연영조물'로 취급하고, 하자 유무를 판단하는 기준 자체를 다르게 설정하고 있습니다. 하천은 애초에 설치할지 말지 선택할 여지가 없이 위험을 내포한 채 자연적으로 존재하고, 간단한 방법으로 위험을 제거하기 어려운 경우가 많다는 것이 그 출발점입니다. 유수라는 자연현상을 다루면서도 그 원천인 강우의 규모·범위·발생시기를 미리 예측하기 곤란하고, 실제 홍수가 어떻게 작용하는지는 실험이 아니라 실제 홍수를 통해서만 파악할 수 있어 과거의 홍수 경험에 의존할 수밖에 없다는 특수성도 있습니다.

여기에 더해 국가나 지자체가 하천 개수 작업을 완성하려면 막대한 예산과 장기간의 대규모 공사가 필요하고, 치수의 수단은 강우 특성과 유역 특성에 따라 정해지므로 적합한 방법을 찾기까지 오랜 경험이 필요하다는 재정적·시간적·기술적 제약도 함께 고려됩니다. 이런 이유로 법원은 하천관리의 하자 유무를 판단할 때 과거에 발생한 수해의 규모·발생빈도·발생원인·피해의 성질, 강우상황과 유역의 지형 등 자연적 조건, 토지 이용상황 등 사회적 조건, 개수를 요하는 긴급성의 유무와 정도 등을 종합적으로 고려하고, 같은 종류·같은 규모의 하천에 대한 일반적인 관리 수준과 사회통념에 비추어 시인될 수 있는 안전성을 구비했는지를 기준으로 삼습니다(대법원 2007. 9. 21. 선고 2005다65678 판결). 도로에 움푹 팬 구멍이 있는데도 방치했다면 비교적 쉽게 하자가 인정되는 것과 달리, 하천 범람 사건에서는 이처럼 훨씬 다층적인 사정을 함께 따지는 이유가 여기에 있습니다.

하천관리의 하자 유무는 재정적·시간적·기술적 제약 속에서 같은 종류·규모의 하천에 대한 일반적 관리수준과 사회통념에 비추어 시인될 수 있는 안전성을 갖췄는지로 판단한다.

계획홍수량·계획홍수위란 무엇이고 어떻게 정해지나

계획홍수량은 하천관리청이 하천법 제25조에 따라 수립하는 하천기본계획(과거에는 하천정비기본계획으로 불렸습니다)에서, 그 하천이 감당하도록 설계된 홍수 유량을 정해 놓은 수치입니다. 하천기본계획에는 홍수방어계획과 하천공사의 시행에 관한 사항이 반드시 포함되도록 되어 있고(하천법 제25조 제4항), 이 계획 안에서 계획홍수량을 정한 뒤 그 유량이 하천 단면을 안전하게 통과할 때의 수위인 계획홍수위, 그리고 제방이 계획홍수위보다 얼마나 더 높아야 하는지를 정한 여유고까지 함께 산정됩니다. 하천공사시행계획 역시 하천기본계획의 범위 안에서만 수립될 수 있어(하천법 제27조 제2항), 실제 제방과 하천 시설의 규모는 결국 이 계획홍수량을 뼈대로 결정됩니다.

계획홍수량은 모든 하천에 같은 숫자가 적용되는 것이 아니라, 하천의 등급과 유역 개발 정도, 주변 토지이용 상황에 따라 감당하도록 요구되는 강우 확률빈도를 달리 정해 산정합니다. 실제 판례를 보면 서울 중랑천 구간은 100년 발생빈도의 강우량을 기준으로 계획홍수위가 책정됐고(대법원 2001다48057), 안양천 수계의 지류인 삼성천 구간은 1991년 하천정비기본계획에서 50년 발생빈도를(대법원 2005다65678), 경기 광주시의 소하천인 송정소천은 1998년 정비계획에서 30년 발생빈도를(대법원 2014다205829) 각각 기준으로 삼았습니다. 일반적으로 규모가 크고 하류에 인구·자산이 밀집한 하천일수록 더 긴 재현빈도를, 소하천처럼 규모가 작은 하천은 상대적으로 짧은 재현빈도를 기준으로 계획홍수량을 정하는 경향이 있습니다.

• 계획홍수량 — 그 하천이 감당하도록 설계된 홍수 유량(㎥/sec).

• 계획홍수위 — 계획홍수량이 안전하게 흘러갈 때의 수위.

• 여유고 — 계획홍수위 위에 추가로 확보해야 하는 제방 높이.

• 재현빈도(확률연수) — 하천 등급·유역 특성에 따라 30년~100년 이상으로 다르게 책정.

계획홍수량은 하천기본계획에서 하천마다 다르게 정해지는 설계기준치이고, 그 하천이 어느 정도 강우까지 감당하도록 설계됐는지를 보여주는 숫자다.

계획홍수량을 초과한 범람 — 불가항력으로 지자체 책임이 배제되는 경우

대법원은 관리청이 하천법 등 관련 규정에 따라 책정한 계획홍수량 및 계획홍수위를 충족하도록 하천을 관리하고 있다면, 당초부터 계획홍수량·계획홍수위를 잘못 책정했거나 그 후 이를 시급히 변경해야 할 사정이 생겼는데도 이를 게을리했다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 하천은 용도에 따라 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추고 있다고 봅니다(대법원 2007. 9. 21. 선고 2005다65678 판결). 이 법리가 실제로 적용된 대표적 사례가 서울 중랑천 수해 사건입니다. 대법원 2003. 10. 23. 선고 2001다48057 판결에서, 사고 지점의 제방은 100년 발생빈도를 기준으로 책정된 계획홍수위보다 약 30cm 더 높게 시공되어 있었는데, 사고 당시 상류 지역에는 600년에서 1,000년에 한 번 있을 정도의 기록적인 집중호우가 쏟아져 실제 수위가 계획홍수위보다 무려 1.6m나 더 올라갔습니다.

대법원은 이 사건에서, 제방이 계획홍수위를 넘고 있었던 이상 그 하천은 원칙적으로 통상의 안전성을 갖추고 있었다고 봐야 하고, 그 후 새로운 하천시설 설치 기준으로 마련된 '하천시설기준'이 정한 여유고를 확보하지 못했다는 사정만으로 곧바로 안전성 결여의 하자가 있다고 볼 수는 없다고 판단했습니다. 나아가 계획홍수위를 훨씬 초과하는 규모의 유수로 인한 범람은 예측가능성과 회피가능성이 없는 불가항력적인 재해에 해당해, 관리청에 책임을 물을 수 없다고 결론지었습니다. 같은 취지로 안양천 수계 삼성천 사건(대법원 2005다65678)에서도 계획홍수위 25.26m를 1.62m나 초과하는 수위의 유수가 흘렀다는 사정이 인정되자, 계획홍수량·계획홍수위 책정 자체가 잘못됐다거나 상향 조정이 시급했다는 사정이 드러나지 않는 한 안전성을 갖추지 못한 하자가 있다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 경기 광주시의 소하천 침수 사건(대법원 2016. 7. 27. 선고 2014다205829 판결)에서도, 정비계획이 채택한 30년 발생빈도 강우 기준을 새벽 시간대 시간당 94mm라는 100년에 한 번 있을 정도의 집중호우가 훨씬 초과했다는 이유로 배수펌프장을 포함한 관리 전반에 하자가 없다고 봤습니다.

제방이 계획홍수위를 넘고 있는 상태에서, 그 계획홍수위를 훨씬 초과하는 규모의 강우로 범람이 발생했다면 이는 예측·회피가 불가능한 불가항력적 재해로서 관리청에 책임을 물을 수 없다.

계획홍수량 이내인데도 침수됐다면 — 관리상 하자로 책임이 인정될 수 있는 경우

그렇다고 계획홍수량이라는 숫자 하나로 지자체 책임이 항상 면제되는 것은 아닙니다. 앞서 본 판례들이 공통으로 전제하는 것은 '계획홍수량·계획홍수위를 실제로 충족하도록 관리되고 있는 하천'이라는 점이고, 대법원 스스로도 계획홍수량·계획홍수위를 처음부터 잘못 책정했거나 그 후 이를 시급히 변경해야 할 사정이 생겼는데도 이를 게을리했다면 결론이 달라진다고 명시하고 있습니다. 예를 들어 실제 제방의 높이가 준공도면이나 현황측량 결과 그 하천 자체의 계획홍수위에도 미치지 못하게 시공되거나 관리되어 왔다면, 이는 계획홍수량을 초과하는 이례적 강우 여부와 무관하게 그 자체로 통상 갖추어야 할 안전성을 갖추지 못한 관리상 하자로 평가될 여지가 커집니다.

유역 개발이 급속히 진행되어 강우가 하천으로 유입되는 속도와 총량이 계획 수립 당시와 크게 달라졌는데도 계획홍수량을 재검토하지 않고 방치했다는 사정이 구체적으로 증명된다면, 이 역시 '시급한 변경을 게을리한 특별한 사정'으로 평가될 수 있습니다. 또한 준설을 오랫동안 방치해 하천 단면적이 좁아졌거나, 배수문·수문을 적기에 개방하지 못해 계획홍수량 이내의 강우에도 역류·침수가 발생한 경우처럼, 계획홍수량 자체는 문제없이 책정돼 있어도 실제 시설 운영이 그에 못 미쳤다면 별도의 관리상 하자가 인정될 수 있습니다. 이런 사정은 국가배상법 제5조의 영조물 하자 문제와는 별개로, 담당 공무원이 수문 개폐나 예경보 발령 시점을 그르친 과실이 있었다면 국가배상법 제2조에 따른 직무상 과실 책임까지 함께 문제 될 수 있습니다.

• 제방 실제 높이가 그 하천의 계획홍수위에도 못 미치는 경우 — 강우 규모와 무관하게 하자 인정 여지.

• 유역 개발 등으로 계획홍수량 상향조정이 시급했는데 방치한 경우.

• 준설 방치로 통수단면이 좁아진 경우.

• 배수문·수문 개폐 지연 등 시설 운영상 과실 — 국가배상법 제2조 직무상 과실도 별도 문제될 수 있음.

계획홍수량을 충족하고 있다는 사실은 불가항력 항변의 출발점일 뿐이고, 책정 자체가 잘못됐거나 시급한 변경을 게을리했다는 사정, 또는 시설 운영상 별도의 과실이 증명되면 결론은 달라진다.

소송에서 실제로 다투게 되는 쟁점과 필요한 증거

하천 범람 침수 피해에 대한 국가배상 소송에서는 결국 계획홍수량·계획홍수위라는 숫자와 실제 강우·수위 기록을 얼마나 정확히 확보해 대조하느냐가 승패를 좌우하는 경우가 많습니다. 피해자 쪽에서는 사고가 난 하천 구간의 하천기본계획상 계획홍수량·계획홍수위 수치, 그리고 사고 당시의 실측 강우량과 수위 관측자료를 확보해 실제 강우가 계획홍수량 이내였는지, 이내였다면 왜 범람이 발생했는지를 규명하는 것이 핵심 작업입니다. 기상청의 강우관측자료, 홍수통제소의 실시간 수위·유량 관측자료, 그리고 관할 지자체가 보유한 하천기본계획 보고서와 준공도면이 주요 증거자료가 됩니다.

반대로 지자체나 국가 쪽에서 불가항력을 주장하려면, 사고 당시 강우가 계획홍수량 산정의 기초가 된 확률빈도를 실제로 초과했다는 점을 확률강우량 분석 등을 통해 구체적으로 증명해야 합니다. 단순히 '기록적인 폭우였다'는 정성적 주장만으로는 부족하고, 앞서 본 판례들처럼 실제 관측된 강우량이나 첨두홍수량을 그 지점의 계획홍수량과 정량적으로 비교한 자료가 뒷받침되어야 법원을 설득할 수 있습니다. 과거 같은 구간에서 범람이 있었는지, 있었다면 그 이후 계획홍수량을 상향 조정했는지 여부도 '시급한 변경을 게을리했는지'를 판단하는 데 중요한 자료가 됩니다.

절차적으로는 국가배상법 제9조에 따라 배상심의회에 배상신청을 하지 않고도 곧바로 소송을 제기할 수 있어, 반드시 배상심의회를 먼저 거쳐야 하는 것은 아닙니다. 다만 소멸시효는 유의해야 하는데, 손해와 가해자를 안 날로부터는 민법 제766조 제1항에 따라 3년 이내에, 관리주체가 지방자치단체라면 지방재정법 제82조에 따른 5년의 금전채권 소멸시효도 함께 고려해 그 안에 청구권을 행사해야 합니다. 침수 피해 정도를 뒷받침할 사진·동영상, 수리비 견적서, 피해 신고 접수 기록 등도 소송 초기부터 정리해 두는 것이 좋습니다.

승패는 결국 계획홍수량이라는 설계기준치와 사고 당시 실제 강우·수위 관측자료를 정량적으로 대조한 자료 싸움에서 갈린다.

자주 묻는 질문

Q. 하천이 범람해 집이 침수됐으면 무조건 지자체에 배상받을 수 있나요?

A. 하천 범람으로 침수 피해가 발생했다는 사실만으로 곧바로 배상받을 수 있는 것은 아닙니다. 법원은 그 하천이 계획홍수량·계획홍수위를 충족하도록 관리되고 있었는지, 사고 당시 강우가 그 기준을 초과하는 이례적인 규모였는지를 먼저 살펴보고, 기준을 넘는 불가항력적 재해로 판단되면 배상책임을 인정하지 않습니다.

Q. 계획홍수량을 초과하는 강우였다는 사실은 누가 증명하나요?

A. 실무적으로는 관리청인 국가나 지방자치단체가 계획홍수량 초과 사실과 불가항력적 사정을 적극적으로 증명해 항변하는 경우가 많습니다. 다만 하자 유무는 법원이 여러 사정을 종합적으로 고려해 판단하므로, 피해자 쪽에서도 관측자료를 확보해 강우가 계획홍수량 이내였다는 점을 함께 주장·증명하는 것이 유리합니다.

Q. 계획홍수량 초과 강우였는데도 지자체 책임이 인정될 수 있나요?

A. 계획홍수량·계획홍수위 자체가 처음부터 잘못 책정되었거나, 유역 개발 등으로 이를 시급히 상향 조정해야 할 사정이 생겼는데도 이를 게을리했다는 특별한 사정이 증명되면 강우가 계획홍수량을 초과했더라도 책임이 인정될 수 있습니다. 다만 이런 사정은 피해자 쪽에서 구체적으로 주장·증명해야 하는 부분입니다.

Q. 배수펌프장이나 수문 관리 잘못으로 침수됐다면 어떻게 다르나요?

A. 하천 자체의 계획홍수량 충족 여부와는 별개로, 배수문·수문의 개폐 시점을 놓치거나 배수펌프장 가동이 지연되는 등 시설 운영상 과실이 독립적인 침수 원인이 됐다면 별도의 관리상 하자나 담당 공무원의 직무상 과실이 문제 될 수 있습니다. 이 경우 국가배상법 제5조뿐 아니라 제2조에 따른 책임도 함께 검토할 수 있습니다.

Q. 국가배상 소송을 내기 전에 배상심의회를 반드시 거쳐야 하나요?

A. 그렇지 않습니다. 국가배상법 제9조에 따라 배상심의회에 배상신청을 하지 않고도 바로 법원에 소송을 제기할 수 있습니다. 다만 신속한 배상을 원한다면 소송과 별도로 배상심의회 절차를 함께 검토해볼 수 있습니다.

Q. 침수 피해 배상청구권에도 소멸시효가 있나요?

A. 있습니다. 손해와 가해자를 안 날로부터 민법 제766조 제1항에 따라 3년 이내에 청구권을 행사해야 하고, 지방자치단체를 상대로 하는 경우 지방재정법 제82조에 따른 5년의 금전채권 소멸시효도 함께 고려해야 합니다. 침수 직후부터 관련 자료와 피해 사실을 정리해 두는 것이 시효 도과를 막는 데 도움이 됩니다.

맺음말

하천 범람으로 인한 침수 피해에서 지자체나 국가의 배상책임이 인정되는지는 결국 계획홍수량이라는 하나의 기술적 기준을 실제 사고 당시 강우가 초과했는지에서 갈리는 경우가 많습니다. 계획홍수량을 훨씬 웃도는 기록적 폭우로 인한 범람은 법원이 불가항력적 재해로 보아 책임을 부정하는 경향이 뚜렷하지만, 계획홍수량 자체의 책정이 잘못됐거나 시급한 상향 조정을 게을리한 사정, 또는 별도의 시설 관리 소홀이 확인되면 결론은 달라질 수 있습니다.

특히 안양천·중랑천·탄천처럼 도심을 관통하는 하천에서 반복적으로 문제 됐던 이 계획홍수량 쟁점은, 하천이 많고 저지대 주거지가 인접한 수원·경기남부 지역에서도 집중호우 시기마다 비슷한 형태로 반복될 수 있는 문제입니다. 침수 피해를 입었다면 감정적으로 접근하기보다, 사고 하천 구간의 계획홍수량·계획홍수위 수치와 당시 실제 강우·수위 관측자료부터 확보해 두는 것이 이후 청구의 성패를 좌우합니다.

조력이 필요하시면 강대현 대표변호사에게 연락주십시오. 신속히 도와드리겠습니다.

의뢰인을 위한 최선의 전략을 끊임없이 고민합니다.