조합설립 동의서를 냈는데 나중에 철회할 수 있나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 재건축·재개발 정비구역에서 조합설립 동의서에 서명한 뒤, 사업 진행 방향이나 조합 운영 방식에 대한 불만이 생겨 뒤늦게 동의를 철회하겠다는 상담이 늘고 있습니다.

제가 상담한 토지등소유자분들 중에는 “일단 서명은 해두고, 나중에 마음이 바뀌면 그때 빼면 된다”는 생각으로 동의서에 지장을 찍은 경우가 적지 않았습니다. 그런데 막상 창립총회가 끝나고 조합설립인가까지 마쳐진 뒤에 철회 의사를 밝히면, 조합이나 관할 구청으로부터 “이미 철회할 수 있는 시기가 지났다”는 답변만 돌아오는 경우가 대부분입니다.

최근 대법원은 조합설립 동의의 철회 요건과 시기를 엄격하고 형식적으로 판단하고 있습니다. 정해진 기간과 방식을 지키지 않은 철회는 효력이 인정되지 않고, 동의서 내용이 일부 바뀌었다는 사정만으로 기존 동의가 당연히 무효가 되는 것도 아닙니다.

아래에서는 조합설립 동의서를 철회할 수 있는 시기와 방법, 그리고 철회 시기를 놓쳤을 때 남아 있는 대응 방법을 최근 판례를 중심으로 살펴보겠습니다.

1. 조합설립 동의서 철회는 늦어도 최초 동의일로부터 30일 안에서만 가능합니다

철회는 원칙적으로 인가신청 전까지이지만, 조합설립 동의는 최초 동의일로부터 30일과 창립총회라는 이중의 시한이 걸려 있습니다.

도시 및 주거환경정비법 제36조는 조합설립에 대한 동의뿐 아니라 그 동의를 철회하거나 반대 의사를 표시하는 경우에도 서면동의서 또는 전자서명동의서를 제출하는 방법에 의하도록 정하고 있습니다. 같은 법 시행령 제33조 제2항 제1호는 동의의 철회는 원칙적으로 그 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지 할 수 있다고 정합니다.

그런데 조합설립에 대한 동의(법 제35조)는 이 원칙에 예외가 있습니다. 같은 항 제2호 나목은 동의 후 시행령 제30조 제2항 각 호의 사항, 즉 설계 개요·정비사업비·비용 분담기준·소유권 귀속·조합 정관이 변경되지 않은 경우라면 최초로 동의한 날부터 30일까지만 철회할 수 있다고 정하고, 그 30일이 지나지 않았더라도 창립총회가 열린 뒤에는 더 이상 철회할 수 없다고 못 박고 있습니다. 즉 조합설립인가 신청 전이라 해도 서명일로부터 30일이 지났거나 창립총회가 끝났다면, 그 시점부터는 법적으로 철회 자체가 불가능해집니다.

이런 이중 시한을 두는 이유를 대법원은 다음과 같이 설명합니다.

조합설립인가신청 후 일부 조합원의 동의철회로 그동안 진행해 왔던 절차가 무용화되는 것을 막고 조합설립절차가 원활하게 진행되도록 함과 아울러, 토지등소유자의 동의철회 여부를 명확하게 함으로써 관련자들 사이의 분쟁을 미연에 방지하기 위한 데 그 입법 취지가 있다(대법원 2014. 3. 13. 선고 2012두14095 판결).

실무에서는 동의서에 서명한 날짜를 정확히 기억하지 못하는 경우가 많은데, 30일의 기산점은 “최초로 동의한 날”이지 조합설립인가 신청일이나 창립총회 공고일이 아니라는 점을 유의해야 합니다.

조합설립 동의는 서명한 날로부터 30일, 늦어도 창립총회가 열리기 전까지만 철회할 수 있습니다.

2. “동의서는 형식일 뿐”이라는 생각으로는 철회의 효력이 인정되지 않습니다

철회는 정해진 방식대로 작성해 정해진 상대방에게 도달해야만 비로소 효력이 생깁니다.

시행령 제33조 제3항은 동의를 철회하거나 반대 의사를 표시하려는 토지등소유자는 철회서에 성명을 적고 지장(指章)을 날인한 뒤, 주민등록증이나 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서 사본을 첨부해 동의의 상대방(추진위원회 또는 조합) 및 관할 시장·군수등에게 내용증명의 방법으로 발송하도록 정하고 있습니다.

실무에서 자주 보는 실수는 이 방식을 갖추지 않은 채 의사만 표시하는 경우입니다. 조합원 단체 채팅방에 “저는 철회하겠습니다”라고 남기거나, 총회장에서 손을 들어 반대 의사를 밝히거나, 조합 임원 개인에게 문자메시지만 보내는 방식으로는 시행령이 정한 요건을 갖추지 못해 철회의 효력이 인정되지 않습니다.

철회서를 제대로 갖춰 보냈다고 해서 그 순간 바로 효력이 생기는 것도 아닙니다. 시행령 제33조 제4항은 철회의 효력은 철회서가 동의의 상대방에게 도달한 때, 또는 시장·군수등이 철회서 접수 사실을 통지한 때 중 더 빠른 시점에 발생한다고 정합니다. 발송한 날짜가 아니라 도달한 날짜가 기준이라는 뜻이므로, 30일의 마지막 날에 임박해 발송하면 도달이 지연되어 기한을 넘길 위험이 있습니다.

철회는 발송한 것만으로는 부족하고, 정해진 방식으로 상대방에게 도달해야 비로소 효력이 생깁니다.

3. 설계나 정관이 일부 바뀌었다는 이유만으로는 철회할 수 없습니다

사회통념상 동일성이 유지되는 경미한 변경이라면, 종전 동의는 변경된 내용에 대해서도 그대로 유효합니다.

동의서에 포함되어야 하는 사항, 즉 설계 개요·정비사업비·분담기준·소유권 귀속·조합 정관(시행령 제30조 제2항 각 호)이 처음 서명 당시와 달라졌다면 철회할 수 있는 것 아니냐고 묻는 경우가 많습니다. 그런데 대법원은 이 부분도 변경의 정도를 따져야 한다는 입장입니다.

동의서 포함 사항의 내용이 일부 변경되었다고 하더라도 사회통념상 종전의 동의서 포함 사항과의 동일성이 인정되는 경우에는, 여전히 종전의 동의서에 의한 동의는 변경된 내용에 따른 조합설립인가에 대한 동의로서 유효하고, 토지등소유자는 그 동의서에 의한 동의를 철회할 수 없다(대법원 2014. 3. 13. 선고 2012두14095 판결).

실제 이 사건에서는 최초 동의서와 창립총회에서 추인된 사업시행계획안을 비교했을 때, 아파트의 동수·층수·세대수·대지면적에는 변화가 없었고, 건축연면적은 0.045%만 줄었으며, 건축면적은 3% 늘고 건폐율은 22.81%에서 23.57%로 오르는 데 그쳤습니다. 대법원은 이 정도 변경으로는 사회통념상 동일성이 그대로 유지된다고 보아, 토지등소유자들의 철회를 인정하지 않았습니다.

반대로 아파트의 동수·층수·세대수가 달라지거나, 정비사업비 분담기준이 실질적으로 바뀌는 등 사회통념상 동일성을 잃을 정도의 변경이라면 이야기가 달라집니다. 이 경우에는 종전 동의가 변경된 내용에 대한 동의로 볼 수 없으므로, 조합은 그 변경 사항에 대해 새로 동의를 받아야 하고, 토지등소유자 입장에서도 새로운 동의 여부를 다시 판단할 여지가 생깁니다.

동의서 내용이 일부 바뀌어도 사회통념상 동일성이 유지된다면, 그 변경만으로는 철회 사유가 되지 않습니다.

4. 철회 시기를 놓치면 놓칠수록 되돌릴 수 있는 방법이 좁아집니다

30일과 창립총회라는 시한을 넘기면, 남은 방법은 동의 자체의 철회가 아니라 인가처분을 다투는 것으로 바뀝니다.

철회 시한을 넘겼다고 해서 더 이상 아무 방법이 없는 것은 아닙니다. 다만 그때부터는 “동의를 철회하겠다”는 방식이 아니라, 조합설립인가처분 자체의 위법·무효를 다투는 방식으로 접근해야 합니다. 동의 정족수 계산이 잘못됐거나, 철회가 무시된 채 정족수를 채운 것처럼 인가가 나갔다면 행정심판이나 행정소송으로 다툴 수 있습니다.

다만 이 경우에도 하자가 어느 정도인지에 따라 결과가 달라집니다. 대법원은 조합설립인가처분에 하자가 있더라도 그 하자가 중대할 뿐 아니라 객관적으로 명백해야만 처분이 당연무효가 되고, 그렇지 않다면 정해진 기간 안에 취소소송을 제기해야만 다툴 수 있다는 입장을 취하고 있습니다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 참조).

또한 조합설립인가 이후 창립총회, 사업시행계획인가, 관리처분계획 수립 등 후속 절차가 진행될수록 되돌릴 수 있는 범위는 점점 좁아집니다. 초기 조합설립인가 단계에서는 정족수 미달 여부만 다투면 되지만, 사업이 진행된 뒤에는 후속 처분들의 효력까지 함께 문제 되어 사건 자체가 복잡해지기 때문입니다.

철회 시한을 넘겼다면, 시간이 지날수록 다툴 수 있는 범위가 좁아지므로 가능한 한 빨리 정족수 계산과 절차상 하자부터 확인해야 합니다.

5. 철회를 고려한다면, 이 순서로 먼저 확인해야 합니다

동의 시점과 절차 진행 단계를 확인하는 것이 대응 방향을 정하는 출발점입니다.

동의서 철회를 고민하고 있다면 ①먼저 관할 구청(수원시 소재 정비구역이라면 수원시청 도시정비과 등)에 조합설립인가 신청 여부와 창립총회 개최 여부부터 확인하고, ②최초로 동의서에 서명한 날짜를 특정해 30일이 지났는지 계산한 뒤, ③아직 기한 내라면 시행령이 정한 방식대로 철회서를 작성해 내용증명으로 발송하며, ④이미 기한이 지났다면 관할 행정심판위원회(경기도의 경우 경기도행정심판위원회)나 관할 행정법원(수원지방법원 행정부)에 인가처분을 다툴 수 있는지를 검토하는 순서로 접근하는 것이 좋습니다.

특히 정족수 계산이 의심스러운 경우, 감정적으로 항의하기보다 아래 순서로 자료부터 정리하는 것이 유리합니다.

1. 최초 동의서에 서명한 날짜와 조합설립인가 신청일, 창립총회 개최일을 각각 확인하고 그 사이 간격을 계산합니다.

2. 철회하려는 이유가 설계 개요·정비사업비·분담기준 등 시행령이 정한 사항의 실질적 변경인지, 아니면 단순한 심경 변화인지를 구분합니다.

3. 철회서 요건(서면 작성·지장 날인·신분증 사본 첨부·내용증명 발송)을 갖췄는지 점검하고, 기한을 넘겼다면 조합설립인가처분 자체를 다툴 수 있는지 변호사와 함께 검토합니다.

이러한 자료를 바탕으로 정비사업 동의·철회 분쟁에 전문성 있는 변호사의 도움을 받는다면, 철회의 효력 여부뿐 아니라 인가처분을 다툴 실익이 있는지까지 함께 판단받을 수 있습니다.

마치며

조합설립 동의서에 서명할 당시에는 대수롭지 않게 여기다가, 사업이 어느 정도 진행되고 나서야 조합 운영 방식이나 사업 방향에 불만을 느끼고 뒤늦게 철회를 알아보는 경우가 많습니다. 그런데 이미 살펴본 것처럼 조합설립 동의의 철회는 시기와 방식이 법으로 정해져 있어서, 마음이 바뀐 시점과 법이 정한 시한 사이에 간극이 생기면 대응이 매우 어려워집니다.

철회를 원하는 토지등소유자 입장에서는 최초 동의일과 창립총회 개최일부터 정확히 확인하고, 정해진 방식을 갖춰 최대한 빨리 의사를 표시하는 것이 중요합니다. 반대로 사업을 추진해야 하는 조합이나 추진위원회 입장에서도 동의자 수 산정과 철회서 접수 절차를 정확히 지키지 않으면, 나중에 조합설립인가 자체가 흔들릴 수 있다는 점을 유념해야 합니다.

저는 정비사업 동의·철회를 둘러싼 분쟁에서 철회를 주장하는 토지등소유자 쪽과, 반대로 정족수를 지켜야 하는 조합·추진위원회 쪽 양쪽 사건을 모두 다뤄온 변호사로서, 동의 시점과 절차 진행 단계를 어떻게 정리하느냐에 따라 결론이 완전히 달라지는 것을 여러 번 보아 왔습니다.

지금 상황이 애매하다면, 그게 바로 상담이 필요한 시점입니다. 철회 시한이 남아 있는지부터 확인해야 할 지금, 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 동의서에 서명한 지 30일이 지났는데, 아직 조합설립인가 신청 전이라면 철회할 수 있나요?

A. 원칙적으로 어렵습니다. 조합설립에 대한 동의는 동의서 포함 사항이 변경되지 않은 이상 최초로 동의한 날부터 30일까지만 철회할 수 있고, 그 기간이 지나면 인가신청 전이라도 철회가 인정되지 않습니다.

Q. 창립총회에서 반대 의사를 밝혔는데, 철회로 인정되나요?

A. 인정되지 않습니다. 철회는 철회서에 성명을 적고 지장을 날인한 뒤 신분증 사본을 첨부해 동의의 상대방과 시장·군수등에게 내용증명으로 발송하는 방식으로만 효력이 인정됩니다.

Q. 설계도면이 조금 바뀌었다는 이유로 철회할 수 있나요?

A. 변경 정도에 따라 다릅니다. 아파트 동수·층수·세대수에 변화가 없고 면적·비용의 변경 폭이 근소해 사회통념상 동일성이 인정된다면, 대법원 판례상 그 변경만으로는 철회 사유가 되지 않습니다.

Q. 내용증명을 조합에만 보내고 시장·군수등에게는 보내지 않았다면 철회 효력이 있나요?

A. 효력이 인정되기 어렵습니다. 시행령은 철회서를 동의의 상대방과 관할 시장·군수등 양쪽 모두에게 내용증명으로 발송하도록 정하고 있으므로, 어느 한쪽에만 보낸 경우 요건을 갖추지 못한 것으로 볼 수 있습니다.

Q. 철회 시한을 놓쳤다면 조합설립 자체를 막을 방법은 전혀 없나요?

A. 동의 철회는 어렵지만, 동의자 수 산정이 잘못됐거나 절차상 하자가 있다면 조합설립인가처분에 대한 행정심판이나 행정소송을 검토할 수 있습니다. 다만 하자의 정도와 제소기간에 따라 결과가 달라지므로 빠른 확인이 필요합니다.

Q. 철회서를 우편으로 보냈는데 상대방이 수령을 거부하면 어떻게 되나요?

A. 철회의 효력은 철회서가 상대방에게 도달한 때 발생하므로, 수령 거부로 도달이 인정되지 않으면 분쟁의 소지가 있습니다. 발송 경위와 수령 거부 정황을 기록해 두고, 시장·군수등을 통한 접수 통지 경로도 함께 활용하는 것이 안전합니다.