부정당업자 입찰참가자격 제한, 2년 제재가 전 부처로 번지는 진짜 이유 

관공서가 발주한 공사나 용역에서 문제를 일으켜 부정당업자로 지정되면, 그 처분을 내린 기관의 입찰만 못 하게 되는 것이 아닙니다. 국가계약법과 지방계약법은 제재 사실을 다른 기관에 통보하고 전자조달시스템에 게재하도록 정해두어, 한 기관의 처분이 사실상 국가·지방자치단체·공공기관의 입찰 전반으로 번져나가는 구조를 만들어 놓았습니다. 문제는 이 확산이 자동으로 붙는 효력이 아니라 통보와 후속 처분이라는 별도의 절차를 거친다는 점인데, 이 구조를 모르면 최초 처분에만 대응하다가 뒤이어 다른 기관에서 내려오는 제재를 놓치는 경우가 생깁니다. 이 글에서는 부정당업자 제재가 실제로 어떤 경로를 통해 전 부처·전 지자체로 확산되는지, 그리고 이를 다투거나 줄일 방법은 무엇인지 살펴보겠습니다.

법무법인 도모 강대현 대표변호사

부정당업자 제재란 — 국가계약법이 정한 필요적 처분

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(국가계약법) 제27조 제1항에 따르면 각 중앙관서의 장은 계약을 이행하면서 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자, 입찰이나 계약 과정에서 담합한 자, 하도급에 관한 제한규정을 위반한 자, 사기 등 부정한 행위로 국가에 손해를 끼친 자, 관계 공무원에게 뇌물을 준 자, 산업안전보건법상 안전·보건조치를 위반해 근로자를 사망하게 한 자 등에게 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 합니다. 지방자치단체가 발주기관인 경우에는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(지방계약법) 제31조가 거의 같은 구조로 적용됩니다. 두 조문 모두 "제한할 수 있다"가 아니라 "제한하여야 한다"로 규정되어 있다는 점이 핵심입니다. 요건에 해당하는 사실이 확인되면 발주기관이 재량으로 제한 여부 자체를 정할 수 있는 사안이 아니라는 뜻입니다.

재량이 작동하는 지점은 제한을 할지 말지가 아니라, 몇 개월을 제한할지의 폭입니다. 국가계약법 시행령 제76조 제3항은 요건에 해당하는 자에 대해 "즉시 1개월 이상 2년 이하의 범위에서" 입찰참가자격을 제한하도록 정하면서, 예외적으로 두 경우에는 제한을 하지 않을 수 있다고 규정합니다. 부정당업자의 대리인·지배인이나 그 밖의 사용인이 위반행위를 저질렀지만 부정당업자 본인이 그 행위를 막기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않았다는 사실이 인정되는 경우, 그리고 위반행위가 천재지변이나 그에 준하는 부득이한 사유로 발생한 경우입니다. 실무에서는 현장소장이나 하도급업체 직원의 개별 일탈행위였다는 점, 회사 차원의 관리·감독 체계가 실제로 작동하고 있었다는 점을 소명해 이 예외를 다투는 경우가 적지 않습니다.

• 부실·조잡·부정한 계약이행 — 시공·납품 품질이 계약 내용에 현저히 못 미치는 경우

• 입찰담합 — 입찰가격·수주물량·계약내용 등을 사전에 상의해 특정인의 낙찰을 유도한 경우

• 하도급 제한규정 위반 — 발주관서 승인 없는 하도급, 승인받은 하도급조건의 임의 변경

• 사기 등 부정행위로 손해를 끼친 경우, 관계 공무원에 대한 뇌물 제공

• 안전·보건조치 위반으로 근로자 2명 이상이 동시에 사망한 경우, 입찰·계약서류 위조·변조

국가계약법·지방계약법상 입찰참가자격 제한은 재량이 아니라 요건이 확인되면 반드시 해야 하는 필요적 처분이다 — 재량은 제한 여부가 아니라 제한기간의 폭에서만 작동한다.

제재가 다른 기관까지 번지는 진짜 통로 — 통보와 전자조달시스템 게재

부정당업자 제재가 "전 부처로 번진다"는 말은 비유가 아니라 법령에 명시된 절차입니다. 국가계약법 시행령 제76조 제11항·제12항은 각 중앙관서의 장이 입찰참가자격 제한 처분을 하면 업체명·주소·대표자·사업자등록번호, 제한기간, 구체적인 제한 사유를 제한기간 개시일 전까지 전자조달시스템(나라장터)에 게재하도록 정하고 있습니다. 이 게재는 단순한 공지가 아니라 다른 발주기관이 해당 업체를 걸러낼 수 있게 하는 실질적인 통보 수단입니다. 처분과 동시에 다른 중앙관서의 장에게도 즉시 통보해야 하는데, 국가계약법 제27조 제1항 후단은 "통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다"고 정해, 통보받은 기관에게도 제한 의무를 지웁니다.

다만 이 확산 구조를 두고 대법원이 이미 한 번 정리를 한 적이 있습니다. 대법원 2017. 4. 7. 선고 2015두50313 판결은 개정 전 시행령상의 이른바 확장제재 조항에 대해, 이 조항이 "최초의 입찰참가자격 제한 처분에 직접 적용되는 근거 규정이 아니라, 처분이 있은 후에 그 처분에 기초하여 다른 처분청이 새로운 제재를 할 수 있는 근거 조항일 뿐"이라고 판시했습니다. 즉 한 기관의 처분이 다른 처분청의 별도 제재 없이 당연히 확장되는 것은 아니라는 것입니다. 같은 판결은 국가계약법 제27조 제1항이 필요적 제재 형식을 취해 국가가 발주하는 모든 입찰에 대해 참가자격을 제한하더라도, 침해의 최소성과 법익균형성을 갖추고 있어 직업의 자유를 침해하지 않는다고 판단해 합헌으로 확인하기도 했습니다.

이 판결 당시 문제 됐던 구 지방계약법 시행령 제92조 제8항 등 확장제재 조항은 이후 삭제되었고, 지금은 그 내용이 지방계약법 제31조 제4항이라는 법률 조항으로 격상되어 "제한받은 자는 그 제한기간 동안 각 지방자치단체에서 시행하는 모든 입찰에 대하여 참가자격이 제한된다"고 명시하고 있습니다. 재량적인 시행령 조항에서 필요적인 법률 조항으로 바뀐 셈입니다. 결국 지금의 확산 구조는 "자동 효력"이 아니라 "통보·게재 → 통보받은 기관의 후속 처분"이라는 연쇄로 이해하는 것이 정확합니다. 원처분이 취소되면 그에 기초한 후속 처분들도 함께 정리되어야 하므로, 최초 처분 단계에서부터 다투는 실익이 큽니다.

확장 제재는 최초 처분에 자동으로 붙는 효력이 아니라, 통보를 받은 기관이 별도로 내리는 후속 처분이다 — 그래서 최초 처분을 다투는 것이 확산 전체를 막는 가장 빠른 방법이다.

지방자치단체·공공기관까지 이어지는 삼중 구조

확산 경로는 한 방향이 아니라 세 갈래로 얽혀 있습니다. 첫째, 중앙관서 사이에는 국가계약법 제27조 제1항 후단에 따라 통보받은 다른 중앙관서도 제한 의무를 집니다. 둘째, 지방자치단체 사이에는 지방계약법 제31조 제4항에 따라 한 지자체의 처분이 다른 모든 지자체의 입찰에도 그대로 적용됩니다. 셋째, 국가와 지방자치단체 사이도 서로 통용됩니다. 국가계약법 시행령 제76조 제13항은 중앙관서의 장이 지방계약법이나 공공기관운영법 등 다른 법령에 따라 입찰참가자격 제한을 받은 사실을 통보받거나 전자조달시스템에 게재된 자에 대해서도 입찰 참가를 제한하도록 정하고 있고, 지방계약법 제31조 제4항 역시 "다른 법령에 따라 입찰 참가자격의 제한을 받은 자도 또한 같다"고 규정해 반대 방향의 통용을 확인해 줍니다.

다만 공기업·준정부기관은 조금 다른 규율을 받습니다. 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항은 공기업·준정부기관의 장이 계약질서위반행위가 명백한 자에 대해 2년의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한할 "수 있다"고 정해, 국가계약법·지방계약법의 필요적 처분과 달리 재량 규정의 형식을 취하고 있습니다. 또한 위반책임이 경미하거나 제한으로 유효한 경쟁입찰이 성립하기 어려운 경우에는 계약금액의 100분의 10 또는 100분의 30 이하 범위에서 정해지는 금액을 내는 것으로 제한을 갈음할 수 있는 제도도 별도로 두고 있습니다. 같은 부정당업자 제재라도 발주기관이 중앙관서·지자체인지 공기업·준정부기관인지에 따라 처분의 성격과 방어 전략이 달라질 수 있는 이유입니다.

• 중앙관서 ↔ 중앙관서 — 국가계약법 제27조 제1항 후단, 통보받은 기관의 제한 의무(필요적)

• 지자체 ↔ 지자체 — 지방계약법 제31조 제4항, 제한기간 동안 모든 지자체 입찰 참가자격 제한(필요적)

• 국가 ↔ 지자체 — 시행령 제76조 제13항·지방계약법 제31조 제4항, 양방향 상호 통용(필요적)

• 공기업·준정부기관 — 공공기관운영법 제39조 제2항, 재량 처분 + 과징금 대체 가능

제한기간은 어떻게 정해지나 — 위반 유형별 산정 기준

국가계약법 시행령 제76조 제4항은 앞서 본 1개월 이상 2년 이하 범위 안에서 구체적인 제한기간을 정할 때 부실벌점, 하자비율, 부정행위 유형, 고의·과실 여부, 뇌물의 액수, 국가에 손해를 끼친 정도 등을 종합적으로 고려하도록 정하고, 그 세부기준은 시행규칙 별표로 위임하고 있습니다. 실무적으로는 고의성이 크고 공정한 경쟁 질서를 직접 훼손하는 담합·뇌물 유형이 상대적으로 무겁게, 단순한 하자·품질 미달처럼 과실이 중심인 유형이 상대적으로 가볍게 산정되는 경향이 있습니다. 공동수급체가 문제 된 경우에는 공동수급체 전체가 아니라 원인을 제공한 구성원에게만 제한기간 산정 규정이 적용된다는 점도 실무에서 자주 확인해야 하는 부분입니다.

제한기간을 다투는 실익이 큰 이유는, 앞서 본 확산 구조 때문에 기간이 조금만 늘어나도 그 여파가 한 기관에 그치지 않는다는 데 있습니다. 예를 들어 한 중앙관서에서 6개월로 산정된 제한이 실제로는 3개월이 적정하다고 다투어 인용되면, 그 판단은 통보를 받아 후속 처분을 내린 다른 기관들의 제한기간에도 연쇄적으로 영향을 미칩니다. 반대로 최초 처분 단계에서 다투지 않고 넘어가면, 이미 여러 기관에 게재되고 통보된 뒤에는 사실상 개별 기관마다 별도로 대응해야 하는 부담이 커집니다.

제척기간과 감경·면제 — 무한정 제재받는 것은 아니다

부정당업자 제재에는 시간적 한계도 있습니다. 국가계약법 제27조 제4항은 위반행위가 종료된 때부터 5년이 지나면 입찰 참가자격을 제한할 수 없다고 정하고 있고, 담합이나 공무원에 대한 뇌물 제공처럼 적발이 늦어지기 쉬운 유형에 대해서는 그 기간을 7년으로 늘려 정하고 있습니다. 지방계약법 제31조 제6항도 같은 구조입니다. 이 기간이 지난 사안에 대해서는 새로운 제한처분 자체가 불가능하므로, 통보받은 위반행위의 종료 시점이 언제인지부터 확인하는 것이 방어의 출발점이 될 수 있습니다.

담합 관련 제재는 감경·면제 통로도 별도로 열려 있습니다. 국가계약법 제27조 제2항은 담합이나 공정거래위원회의 제한 요청에 따라 제재를 받은 부정당업자가 공정거래법상 부당한 공동행위의 자진신고 등을 통해 시정조치나 과징금을 감경·면제받은 경우, 그 비율에 따라 입찰참가자격 제한처분도 함께 감경·면제할 수 있도록 정하고 있습니다. 공정거래위원회 단계에서 자진신고로 과징금을 감면받았다면 그 사실을 발주기관에 제출해 입찰참가자격 제한기간 감경을 함께 주장할 수 있다는 뜻입니다.

제재에 대응하는 법 — 취소소송과 집행정지

처분사유 자체가 인정되지 않는다고 다투는 방법과, 처분사유는 인정하되 제한기간이 과도하다고 다투는 방법은 서로 다른 전략입니다. 대법원 2018. 11. 29. 선고 2018두49390 판결은 조달청장이 우수조달물품 지정 제품이 아닌 일반제품을 납품했다는 이유로 3개월간 입찰참가자격을 제한한 사안에서, 처분사유 자체는 인정된다고 보면서도 그 처분이 비례원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용했다는 원심의 결론은 정당하다고 판단했습니다. 처분사유가 인정되더라도 제한기간의 산정이나 처분에 이르게 된 경위, 위반의 정도에 비추어 과도하다면 재량권 일탈·남용을 이유로 취소를 구할 여지가 있다는 것입니다.

실무적으로는 취소소송만 제기해서는 실익이 크지 않을 수 있다는 점도 함께 고려해야 합니다. 처분에 대한 집행정지를 신청하지 않으면 소송이 진행되는 동안에도 제한기간이 그대로 흘러가고, 본안에서 승소하더라도 이미 제한기간이 지나버려 실질적인 구제 효과가 크게 줄어들 수 있습니다. 집행정지는 처분으로 회복하기 어려운 손해가 생길 우려가 있고 그 손해를 예방할 긴급한 필요가 있으며 공공복리에 중대한 영향을 주지 않을 것을 요건으로 하므로, 매출에서 관급계약이 차지하는 비중이나 다른 발주기관과의 진행 중인 입찰 상황을 구체적으로 소명하는 것이 관건입니다.

자주 묻는 질문

Q. 부정당업자 제재를 받으면 그 즉시 다른 기관 입찰도 못 하게 되나요?

A. 처분을 내린 기관은 즉시 다른 중앙관서에 통보하고 전자조달시스템에 게재해야 하며, 통보나 게재를 확인한 기관은 국가계약법 제27조 제1항 후단에 따라 해당 업체의 입찰 참가자격을 제한해야 합니다. 다만 이는 자동으로 붙는 효력이 아니라 통보를 받은 기관이 별도로 내리는 후속 조치이므로, 통보 시점과 실제 제한 개시 시점 사이에 시차가 생길 수 있습니다.

Q. 지방자치단체에서 받은 제재도 국가기관 입찰에 영향을 미치나요?

A. 그렇습니다. 국가계약법 시행령 제76조 제13항은 중앙관서의 장이 지방계약법이나 공공기관운영법 등 다른 법령에 따라 제한받은 사실을 통보받거나 전자조달시스템에서 확인한 자에 대해서도 입찰 참가를 제한하도록 정하고 있어, 국가와 지방자치단체 사이의 제재는 양방향으로 통용됩니다.

Q. 공기업이나 준정부기관에서 받은 제재도 무조건 확대되나요?

A. 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항은 공기업·준정부기관의 장에게 입찰참가자격 제한을 "할 수 있다"는 재량을 부여하고 있어 국가계약법·지방계약법의 필요적 처분과는 차이가 있습니다. 또한 책임이 경미하거나 유효한 경쟁입찰 성립이 어려운 경우에는 일정 금액의 과징금을 내는 것으로 제한을 갈음할 수 있는 제도도 별도로 두고 있습니다.

Q. 제한기간이 끝나면 이전 제재 이력은 완전히 사라지나요?

A. 제한기간이 끝나면 입찰 참가 자체는 다시 가능해지지만, 발주기관에 따라 입찰참가자격 사전심사나 신인도 평가 등에서 과거 제재 이력을 참고자료로 활용하는 경우가 있어 완전히 소멸한다고 단정하기는 어렵습니다. 정확한 취급은 개별 입찰공고와 심사기준을 확인해야 합니다.

Q. 처분에 불복하려면 어떤 절차를 밟아야 하나요?

A. 처분청을 상대로 입찰참가자격 제한처분 취소소송을 제기할 수 있고, 처분의 효력이 진행되는 동안 다투는 실익을 유지하려면 소송과 함께 집행정지를 신청하는 것이 일반적입니다. 집행정지 없이 본안 소송만 진행하면 제한기간이 그대로 지나가 버려 승소하더라도 실익이 크게 줄어들 수 있습니다.

Q. 담합이나 뇌물 제공처럼 오래된 사안도 계속 제재받을 수 있나요?

A. 아닙니다. 국가계약법 제27조 제4항은 위반행위가 종료된 때부터 5년이 지나면 제한할 수 없다고 정하고 있고, 담합이나 뇌물 제공 행위는 그 기간을 7년으로 늘려 정하고 있습니다. 이 기간이 지난 사안에 대해서는 새로운 제한처분 자체가 불가능합니다.

맺음말

부정당업자 제재는 한 번의 처분으로 끝나는 문제가 아니라, 통보와 게재를 통해 국가·지방자치단체·공공기관 전반으로 이어질 수 있는 구조로 설계되어 있습니다. 다만 이 확산은 자동이 아니라 각 기관이 통보를 근거로 내리는 별도의 후속 처분이라는 점을 이해하면, 최초 처분 단계에서부터 어떻게 대응할지 판단하는 데 도움이 됩니다. 처분사유에 다툴 여지가 있는지, 제한기간이 비례원칙에 비추어 과도한지, 제척기간이 이미 지난 사안은 아닌지를 먼저 점검하고, 필요하다면 집행정지 신청과 취소소송을 함께 준비하는 것이 실무 대응의 기본입니다.

특히 시화·반월 등 경기남부 산업단지에 소재한 기업들은 관급공사·용역이 매출에서 차지하는 비중이 높은 경우가 많아, 한 기관의 제재가 다른 발주처로 번지는 구조에 더 민감하게 대비할 필요가 있습니다. 통보를 받은 시점부터 대응 시한을 계산해 움직이는 것이 확산을 최소화하는 길입니다.

의뢰인을 위한 최선의 전략을 끊임없이 고민합니다.