매수청구 기각, 지방자치단체인 피고를 대리하여 승소한 사례 

안녕하세요. 법률사무소 천지, 민사전문변호사, 이태형입니다.

오늘은 주택개발정비사업조합의 매수청구 기각, 지방자치단체인 피고를 대리하여 승소한 사례에 대해 소개해드리고자 합니다.

재개발, 재건축이 이루어지려면 보통 매우 넓은 부지가 필요로하는데요. 필연적으로 해당 부동산을 소유하고 있는 사람들의 소유권에 제한이 가해질 수밖에 없습니다.

사실상 소유하고 있는 부동산을 강제로 팔아야 하는 것이지요. 우리 법은 개인의 사유재산을 인정하면서 '소유권'을 매우 강하게 보호하고 있음에도 재개발과 재건축 사업의 경우 공익적 가치가 높다는 이유로 이러한 소유권의 제한을 정당화하고 있습니다.

그렇다면, 이렇게 제한할 수 있는 근거는 무엇일까요?

​도시 및 주거환경정비법

제63조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역에서 정비사업(재건축사업의 경우에는 제26조 제1항 제1호 및 제27조 제1항 제1호에 해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다.

제64조(재건축사업에서의 매도청구) ① 재건축사업의 사업시행자는 사업시행계획인가의 고시가 있은 날부터 30일 이내에 다음 각 호의 자에게 조합설립 또는 사업시행자의 지정에 관한 동의 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하여야 한다.

1. 제35조 제3항부터 제5항까지에 따른 조합설립에 동의하지 아니한 자

2. 제26조 제1항 및 제27조 제1항에 따라 시장, 군수 등, 토지주택공사등 또는 신탁업자의 사업시행자 지정에 동의하지 아니한 자

② 제1항의 촉구를 받은 토지등소유자는 촉구를 받은 날부터 2개월 이내에 회답하여야 한다.

③ 제2항의 기간 내에 회답하지 아니한 경우 그 토지등 소유자는 조합설립 또는 사업시행자의 지정에 동의하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 것으로 본다.

④ 제2항의 기간이 지나면 사업시행자는 그 기간이 만료된 때부터 2개월 이내에 조합설립 또는 사업시행자 지정에 동의하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 토지등소유자와 건축물 또는 토지만 소유한 자에게 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리를 매도할 것을 청구할 수 있다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

사업시행자가 다음 각 호에 해당하는 토지·물건 및 권리를 취득하거나 사용하는 경우에는 이 법을 적용한다.

1. 토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리

2. 토지와 함께 공익사업을 위하여 필요한 입목(立木), 건물, 그 밖에 토지에 정착된 물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리

3. 광업권·어업권·양식업권 또는 물의 사용에 관한 권리

4. 토지에 속한 흙·돌·모래 또는 자갈에 관한 권리

[ 법제처 국가법령정보센터 ]

이처럼 도시 및 주거환경정비법(이하 '도시정비법'이라고 합니다) 제63조는 정비사업을 시행하기 위하여 토지, 물건 또는 그 밖의 권리를 취득할 수 있다고 규정하고 있고, 제64조는 사업시행자로 하여금 사업시행계획인가의 고시가 있은 날부터 30일 이내에 ① 조합설립에 동의하지 아니한 자, ② 사업시행자 지정에 동의하지 아니한 자에 대해서 조합설립 또는 사업시행자 지정에 관한 동의 여부를 서면으로 회답할 것을 촉구할 의무를 부과하고 있고, 다시 이에 대하여 2개월 내에 동의하지 아니한(동의하지 아니한 것으로 간주되는) 토지등 소유자, 건축물 또는 토지만 소유한 자에 대하여 해당 건축물 또는 토지 소유권, 그 밖의 권리를 매도할 것을 청구할 수 있도록 규정하고 있습니다.

바로 이러한 도시정비법의 규정으로 인하여 법률상 강하게 보호되는 '소유권'을 제한하는 것이 정당화되는 것입니다. 그렇다면, '법률'로 '소유권'을 제한할 수 있다는 근거도 존재할까요?

​정답은 바로 우리 입법체계의 최상위에 위치하고 있는 '헌법(憲法)'입니다.

헌법 제23조

① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.

② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.

③ 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

[ 법제처 국가법령정보센터 ]

우리 헌법 제23조 제1항은 "모든 국민의 재산권은 보장된다고."라고 규정하여 국민 개인의 사유재산제도를 인정하고, 재산권을 강하게 보호하고 있습니다. 그러면서도 단서에 "그 내용과 한계는 법률로 정한다."라고 규정하여 재산권이 강하게 보호되지만 어느 경우에도 제한할 수 없는 '절대적인 권리'는 아니고 '법률'로써 제한할 수 있는 권리로서 규정하고 있습니다.

​즉, '재산권'은 헌법상 보호되는 기본권이고, 이를 제한하려면 '법률'을 제정하여야 하며, 이에 대한 보상 역시 '법률'을 마련하여 그에 따라야 하는 것입니다. 때문에 도시정비법에 따른 매도청구, 수용 또는 사용이 부동산에 대한 개인의 소유권을 제한하는 것임에도 정당화 될 수 있는 것이라고 하겠습니다.

오늘은 이와 관련하여 수행하였던 사건이 있어 소개해드리려고 합니다. 이 사건에서 저는 피고이자 계쟁 부동산의 소유자인 지방자치단체를 대리하여 원고인 주택재개발정비사업조합의 매수청구를 기각한다는 판결을 이끌어냈습니다.

▶ 사건의 경위

원고는 주택재개발사업을 추진할 목적으로 B(지방자치단체, 의뢰인)로부터 조합설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합으로 사업시행계획인가를 받은 후 A(국가)와 B가 소유하고 있는 토지(이 사건 각 토지)에 대하여 이를 점유하고 있던 조합원들을 대리하여 해당 토지들을 관리하고 있었던 한국자산관리공사에게 각 토지에 대한 매수를 신청하였습니다.

그런데, 이 사건 각 토지에 관하여 점유취득시효 관련 소송 내지 변상금부과처분소송이 진행되고 있다는 이유로 한국자산관리공사는 위 매수청구에 응하지 않고 있었습니다.

이에 원고 조합은 A와 B를 상대로 ① 이 사건 사업은 공익적 목적의 사업으로 관할 행정청의 인가 처분도 존재하므로, 피고들은 이 사건 사업의 진행에 대하여 법령에 저촉되지 않는 한 필요한 행정행위를 할 사실상의 의무를 부담하고, ② 그 일환으로 원고의 매수청구에 대하여 적극적으로 합의하여 매매계약을 체결할 의무를 부담하며, ③ 도시정비법 제98조 제4항을 기속규정으로 보기는 어렵다고 하더라도 위와 같은 사정을 고려하면 피고들의 재량권이 0에 수축하므로 원고는 도시정비법 제98조 제4항에 따라 이 사건 각 토지를 매수할 수 있는바, 피고들은 원고에게 이 사건 각 토지와 관련하여 이 사건 소장 부본 송달일자 매매를 원인으로 하는 각 소유권이전등기절차를 이행할 의무가 있다는 소송을 제기해왔습니다.

▶ 이태형 변호사의 변론

우선적으로 원고가 제기한 이 사건 소송에는 권리보호이익이 없어 부적법하다는 점을 주장하였고, 도시정비법 제98조 제4항은 재량행위일 뿐, 기속행위라거나 형성권으로 볼 수 없으므로 이러한 규정만으로 원고와 피고들 사이에 매매계약이 성립하였다고 볼 수 없다고 변론하였습니다.

도시정비법 제98조(국유·공유재산의 처분 등) ​④ 정비구역의 국유ㆍ공유재산은 「국유재산법」 제9조 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제10조에 따른 국유재산종합계획 또는 공유재산관리계획과 「국유재산법」 제43조 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제29조에 따른 계약의 방법에도 불구하고 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대될 수 있다.

법제처 국가법령정보센터

원고는 위 규정 중 "사업시행자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대될 수 있다."라는 부분이 행정청을 구속하는 기속행위이거나 재량행위이더라도 재량권이 0에 수축하여 사실상 기속행위나 다름 없으므로 피고들은 반드시 원고와 매매계약을 체결하여야 하거나 이미 매매계약이 체결됐다고 보아야 한다고 주장한 것입니다.

그런데, 재량행위와 기속행위는 무엇일까요?

쉽게 말하자면, 행정청이 법에 규정된 어떠한 요건이 있다면 '반드시' 행하여야 하는 것을 '기속행위'라고 하고 행정청에 재량, 즉 자유가 인정되는 것이 '재량행위'입니다.

법률 규정에 있는 행위가 기속행위라면 행정청은 이에 구속되어 반드시 규정되어 있는 행위를 이행하여야 합니다. 반면, 재량행위라면 행정청은 그 행위를 해도되고 안 해도 되는 것입니다.

▶ 조력의 결과(법원의 판단)

법원은 본안전 항변인 권리보호이익이 없다는 주장은 받아들이지 않았으나 도시정비법 제98조 제4항은 재량행위에 불과하므로 원고에게 이 사건 토지를 우선하여 매수할 수 있는 권리가 생기는 것은 아니라는 주장을 받아들여 원고의 청구를 모두 기각하였습니다.

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