농지가 수용되는데 임차농도 영농손실 보상을 받나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 택지개발, 산업단지, 도로 건설 같은 공익사업이 늘면서 농지가 수용 대상에 포함되었다는 통지를 받는 농민분들이 많아졌습니다.

그런데 상담에서 만나는 임차농분들은 “땅은 주인 것이니 보상도 주인이 다 받는 것 아니냐”, “계약서도 없이 구두로 빌려 부쳤으니 받을 게 없다”는 말씀을 먼저 꺼내십니다. 이렇게 안심 아닌 포기를 하고 보상계획 열람 기간을 흘려보내거나, 반대로 소유자가 영농손실보상금을 혼자 수령해 가는 것을 지켜보다가 뒤늦게 문제를 제기하는 경우가 적지 않습니다.

토지보상법은 농업의 손실에 대한 보상을 농지 소유자가 아니라 ‘실제 경작자’에게 하는 것을 원칙으로 삼고 있습니다. 다만 누가 실제 경작자로 인정되는지, 소유자와 어떻게 나누는지, 어떤 자료로 입증하는지에 따라 보상 여부가 갈리므로 사업인정고시 이전부터의 자료가 결정적입니다.

아래에서는 수용되는 농지의 임차농이 영농손실보상을 받을 수 있는 요건과 소유자와의 분배 기준, 입증 방법, 그리고 보상금에 불복하는 절차를 법령을 중심으로 살펴보겠습니다.

1. 영농손실보상은 소유자가 아니라 실제 경작자에게 하는 것이 원칙입니다

토지 값은 소유자가 받지만, 농사를 짓지 못하게 된 손실은 농사를 지은 사람의 몫입니다.

공익사업으로 농지가 수용되면 크게 두 종류의 보상이 나옵니다. 하나는 토지 자체의 취득에 대한 보상이고, 다른 하나는 그 땅에서 농사를 짓던 사람이 영농을 계속하지 못하게 되는 손실에 대한 보상입니다. 앞의 것은 소유권을 잃는 소유자에게, 뒤의 것은 농사로 소득을 얻던 사람에게 돌아가는 별개의 보상입니다.

토지보상법 제77조 제2항은 농업의 손실에 대하여 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다고 정하고 있습니다. 즉 법이 정한 영농손실보상의 수령자는 ‘땅 주인’이 아니라 ‘실제로 그 땅에서 농사를 지은 사람’입니다. 임차농이 땅을 소유하고 있지 않다는 사정은 보상을 받지 못할 이유가 되지 않습니다.

다만 같은 항 단서는 농지 소유자가 해당 지역에 거주하는 농민인 경우 소유자와 실제 경작자가 협의하는 바에 따라 보상할 수 있도록 예외를 두고 있고, 이 부분이 실무에서 분쟁이 가장 많이 생기는 지점입니다. 이 예외는 아래 3번에서 자세히 보겠습니다.

영농손실보상의 1순위 수령자는 농지 소유자가 아니라, 사업인정 당시 그 땅에서 실제로 농사를 지은 사람입니다.

2. 임차농이 ‘실제 경작자’로 인정받으려면 사업인정고시일 당시의 자료가 필요합니다

계약서가 없어도 길은 있지만, 인정 기준 시점은 사업인정고시일 당시입니다.

시행규칙 제48조 제7항은 실제 경작자를 사업인정고시일등 당시 타인 소유의 농지를 임대차 등 적법한 원인으로 점유하고 자기 소유의 농작물을 경작하는 것으로 인정된 자로 정의하고, 이를 다음 자료로 판단하도록 정하고 있습니다.

1. 농지의 임대차계약서 2. 농지소유자가 확인하는 경작사실확인서 3. 직접지불금의 수령 확인자료 4. 농어업경영체 등록 확인서 5. 해당 공익사업시행지구의 이장ㆍ통장이 확인하는 경작사실확인서 6. 그 밖에 실제 경작자임을 증명하는 객관적 자료(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제48조 제7항).

구두로 빌려 농사를 지어 계약서가 없더라도 포기할 일은 아닙니다. 이장·통장이 확인하는 경작사실확인서(제5호), 농어업경영체 등록 확인서(제4호), 직접지불금 수령 자료(제3호)처럼 계약서 대신 쓸 수 있는 자료가 법령에 열거되어 있습니다. 특히 제5호의 이장·통장 확인서만 낸 경우에는 사업시행자가 농지 소유자에게 그 사실을 서면으로 통지할 수 있고, 소유자가 통지받은 날부터 30일 이내에 이의를 제기하지 않으면 소유자 확인서(제2호)가 제출된 것으로 봅니다. 소유자가 비협조적인 상황에서 임차농에게 열려 있는 통로입니다.

반면 임차 사실이 불분명하고 자료도 남아 있지 않다면 사업시행자는 경작 사실을 인정하기 어렵습니다. 비료·농약 구입 내역, 농산물 출하·판매 기록, 농협 거래내역, 소유자와 주고받은 문자나 임차료 이체 내역처럼 당시의 경작을 보여주는 자료를 지금 바로 모아두는 것이 중요합니다.

임차농은 계약서 한 장이 없어도, 사업인정 당시 경작했다는 사실을 법령이 열거한 자료로 입증하면 실제 경작자로 인정받을 수 있습니다.

3. 소유자가 같은 지역 농민이면 협의가 우선이고, 협의가 안 되면 절반씩 나눕니다

임차농이 전부를 받을지, 절반만 받을지는 소유자의 거주·농민 여부에 달려 있습니다.

시행규칙 제48조 제4항은 자경농지가 아닌 농지, 즉 소유자가 직접 짓지 않고 임차인이 짓던 농지의 영농손실액을 소유자의 사정에 따라 나누어 정하고 있습니다.

농지의 소유자가 해당 지역에 거주하는 농민인 경우, 소유자와 실제 경작자 간에 협의가 성립되지 아니하는 때에는 영농손실액을 제1항에 따라 결정한 경우 농지의 소유자와 실제 경작자에게 각각 영농손실액의 50퍼센트에 해당하는 금액을 보상한다(시행규칙 제48조 제4항 제1호 나목 1)).

정리하면 세 갈래입니다. 첫째, 소유자가 해당 지역에 거주하는 농민이면 소유자와 실제 경작자가 협의한 내용대로 보상합니다. 둘째, 협의가 성립되지 않으면 위 조문처럼 각각 50퍼센트씩 보상합니다(제2항의 실제소득 방식으로 정해진 경우에는 소유자에게는 제1항 기준액의 50퍼센트, 실제 경작자에게는 나머지를 보상합니다). 셋째, 소유자가 해당 지역에 거주하는 농민이 아니라면, 이른바 부재지주라면 실제 경작자에게 영농손실액 전부가 보상됩니다.

여기서 ‘해당 지역’은 시행령 제26조 제1항이 정한 범위, 즉 토지 소재지와 같은 시·구·읍·면, 그와 연접한 시·구·읍·면, 그 밖에 토지 경계로부터 직선거리 30킬로미터 이내 지역을 말합니다. 소유자의 주소지가 어디인지가 임차농의 몫을 두 배로도, 반으로도 만들 수 있다는 뜻입니다.

한 가지 더 주의할 점이 있습니다. 제5항에 따라 실제 경작자가 자의로 이농하는 등의 사유로 보상협의일 또는 수용재결일 당시 경작을 하고 있지 않다면, 소유자가 해당 지역 거주 농민인 경우에 한해 영농손실액이 소유자에게만 보상됩니다. 임대차가 끝났다고 판단해 먼저 농사를 접으면 오히려 보상권을 잃을 수 있습니다.

소유자의 거주지가 가깝고 농민이라면 협의 또는 50대 50, 멀리 사는 부재지주라면 임차농이 전액을 받습니다.

4. 보상액은 ‘면적×단위당 소득×2년분’이고, 실제소득을 입증하면 더 받을 수 있습니다

기본은 통계 평균 2년분이고, 소득을 증빙하면 실제소득 평균 2년분으로 산정됩니다.

시행규칙 제48조 제1항에 따르면 영농손실액은 편입되는 농지 면적에 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입의 직전 3년간 평균을 곱하고, 그 2년분을 보상하는 방식으로 산정합니다. 별다른 증빙이 없어도 통계 기준으로 2년분이 나오는 구조입니다.

그런데 같은 조 제2항은 국토교통부장관이 고시하는 농작물실제소득인정기준에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대해서는 단위경작면적당 3년간 실제소득 평균의 2년분을 곱하여 산정하도록 하고 있습니다. 비닐하우스 시설재배나 고소득 작목을 하던 임차농은 통계 평균보다 실제소득이 훨씬 높은 경우가 많으므로, 판매 자료와 농협 출하 내역 등을 갖추어 두면 유리합니다. 다만 실제소득이 작목별 평균소득의 2배를 초과하면 평균생산량의 2배를 판매한 금액을 한도로 보게 되고, 해당 농지의 지력을 이용하지 않고 재배 중인 작물을 이전해 영농을 계속할 수 있다고 인정되는 경우에는 4개월분만 산정되는 예외도 있습니다.

한편 제3항은 다음과 같은 토지를 아예 영농보상 대상 농지로 보지 않습니다. 사업인정고시일등 이후부터 농지로 이용되고 있는 토지, 일시적으로 농지로 이용되는 토지, 타인 토지를 불법으로 점유해 경작하는 토지, 농민이 아닌 자가 경작하는 토지, 보상 이후 사업시행자가 2년 이상 계속 경작을 허용하는 토지가 그렇습니다. 고시 이후에 새로 빌려 짓기 시작한 농지, 소유자 허락 없이 부친 농지는 보상받지 못합니다.

이와 별개로 같은 지역에서 경작 중인 농지의 3분의 2 이상이 편입되어 농기구를 계속 쓸 수 없게 된 경우에는 제6항에 따라 농기구에 대한 매각손실액이 따로 보상되므로 영농손실액과 함께 확인해야 합니다.

임차농이 받는 금액은 통계 기준 2년분이 기본이고, 실제소득을 입증할수록 보상액이 달라집니다.

5. 보상계획 열람부터 불복소송까지, 기한을 놓치면 다툴 기회가 사라집니다

보상 절차의 각 단계마다 기한이 있고, 첫 단계는 보상계획 열람 기간입니다.

영농손실보상은 통상 ①사업시행자의 보상계획 공고·통지와 14일 이상의 열람(제15조) → ②협의 → ③협의 불성립 시 재결 신청(제28조, 소유자와 관계인은 제30조에 따라 사업시행자에게 재결 신청을 청구할 수도 있습니다) → ④지방토지수용위원회(경기도 사업이라면 경기지방토지수용위원회)의 재결 → ⑤이의신청 또는 행정소송의 순서로 진행됩니다. 소송이 필요하면 토지 소재지에 따라 수원지방법원 관할 사건이 되는 경우가 많습니다.

가장 먼저 챙길 것은 토지조서와 물건조서입니다. 제15조 제3항에 따라 열람 기간 내에 서면으로 이의를 제기할 수 있으므로, 이 단계에서 자신이 실제 경작자로 빠져 있거나 경작 면적이 틀리게 적혀 있다면 바로잡아야 합니다. 사업시행자가 보상계획을 통지하지 않았다면 협의가 완료되기 전까지 이의를 제기할 수 있습니다.

재결에 불복한다면 제83조에 따라 재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내에 이의신청을, 제85조에 따라 재결서를 받은 날부터 90일 이내(이의신청을 거쳤다면 그 재결서를 받은 날부터 60일 이내)에 행정소송을 제기해야 합니다. 보상금 증감 소송에서 토지소유자나 관계인이 원고일 때는 사업시행자를 피고로 합니다. 순서에 따라 아래 세 가지를 확인하시기 바랍니다.

1. 보상계획 공고·통지서의 열람 기간과 토지조서·물건조서에 내 이름과 경작 면적이 제대로 올라 있는지 확인합니다.

2. 사업인정고시일 당시 경작했음을 보여주는 자료(임대차계약서, 이장·통장 확인서, 농어업경영체 등록 확인서, 판매 내역)를 모읍니다.

3. 소유자의 주민등록 주소와 농민 여부를 확인해 협의할 몫과 협의 불성립 시 받을 몫을 계산해 둡니다.

이러한 순서로 준비해 두면 협의 단계에서 소유자와 사업시행자 모두에게 근거를 가지고 주장할 수 있고, 재결 이후 불복 절차에서도 같은 자료가 그대로 쓰입니다.

마치며

임차농분들은 “내 땅도 아닌데”라는 생각 때문에 보상 이야기를 꺼내는 것 자체를 망설이다가 열람 기간을 놓치는 경우가 많습니다. 하지만 영농손실보상은 시혜가 아니라 법이 농사를 지은 사람에게 정해 둔 권리입니다.

농지를 빌려준 소유자 입장에서도 정리해 둘 부분이 있습니다. 소유자가 같은 지역 농민이라면 임차농과 협의가 성립하지 않는 경우 각각 절반씩 나누게 되므로, 사전에 합의서를 남겨 두지 않으면 보상 시점에 서로 감정이 상하는 경우가 많습니다.

반대로 농사를 지어 온 임차농 입장에서는 소유자가 부재지주인지, 경작 사실을 입증할 자료가 있는지에 따라 받을 금액이 완전히 달라집니다. 어느 쪽이든 사업인정고시일 이전의 자료가 모든 것을 결정합니다.

저는 공익사업 보상 과정에서 소유자와 경작자 양쪽의 분쟁을 모두 다뤄온 변호사로서, 같은 땅에서도 어떤 자료를 언제 제출했느냐에 따라 보상이 갈리는 것을 여러 번 확인했습니다.

보상계획 통지를 받으셨다면, 열람 기간이 끝나기 전이 가장 중요한 시점입니다. 놓치기 전에 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 임대차계약서 없이 구두로 빌려 농사를 지었는데도 보상받을 수 있나요?

A. 받을 수 있습니다. 시행규칙 제48조 제7항은 계약서 외에 소유자 확인 경작사실확인서, 이장·통장 확인서, 농어업경영체 등록 확인서, 직접지불금 수령자료 등으로도 실제 경작자임을 인정하도록 하고 있습니다.

Q. 소유자가 영농손실보상금을 혼자 다 받겠다고 하면 어떻게 되나요?

A. 소유자가 해당 지역 거주 농민이어도 협의가 성립하지 않으면 각각 50퍼센트로 나뉘고, 부재지주라면 실제 경작자에게 전액이 지급됩니다. 소유자의 일방적 주장으로 보상 몫이 정해지는 것은 아닙니다.

Q. 사업 발표가 난 뒤에 빌려서 농사를 시작했는데 보상이 되나요?

A. 어렵습니다. 사업인정고시일등 이후부터 농지로 이용되고 있는 토지는 시행규칙 제48조 제3항 제1호에 따라 영농보상 대상 농지로 보지 않습니다.

Q. 보상액은 얼마나 나오나요?

A. 기본적으로 편입 면적에 도별 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입의 3년 평균을 곱한 2년분입니다. 실제소득을 입증하면 3년간 실제소득 평균의 2년분으로 산정될 수 있으나 상한과 예외가 있습니다.

Q. 보상금이 적다고 생각되면 어떻게 하나요?

A. 재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내에 이의신청을 하거나 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있습니다. 이의신청을 거쳤다면 그 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 소송을 제기해야 합니다.

Q. 토지 보상과 영농손실 보상은 따로 받나요?

A. 따로입니다. 토지 취득 보상은 소유권을 잃는 소유자에게, 영농손실 보상은 농사를 짓던 실제 경작자에게 법이 별도로 정한 것으로, 임차농이 토지 값을 받는 것은 아닙니다.

Q. 이미 농사를 그만두었는데 보상이 되나요?

A. 보상협의일 또는 수용재결일 당시 자의로 이농하여 경작하지 않고 있다면 소유자가 해당 지역 거주 농민인 경우 소유자에게만 보상됩니다. 경작을 접기 전에 확인이 필요합니다.