도로로 사용되는 내 땅, 보상 없이 방치됐다면 지자체 상대 부당이득 청구 

마을 진입로나 국도 확장 과정에서 내 소유 토지 일부가 어느새 도로로 편입되어, 주민들과 차량이 매일 그 위를 지나다니는데도 정작 보상은 한 푼도 받지 못한 경우가 적지 않습니다. 등기부상 소유자는 여전히 나인데, 지방자치단체가 포장을 하고 관리까지 하면서도 협의취득이나 수용 절차는 밟지 않은 채 방치되는 사례가 많기 때문입니다. 이런 상태를 그냥 넘기면 소유권만 있고 실질적인 사용·수익은 영영 못 하는 상황이 계속됩니다. 이 글에서는 지자체가 사유지를 도로로 무단 사용하고 있을 때 차임 상당의 부당이득반환청구가 어떤 요건으로 인정되는지, 지자체가 흔히 내세우는 방어논리와 그 한계, 그리고 실제로 얼마를 어떻게 받을 수 있는지 짚어보겠습니다.

법무법인 도모 강대현 대표변호사

---

도로로 쓰이는 내 땅 — 지자체의 점유는 왜 '무단'인가

오래된 마을길이 시간이 지나며 자연스럽게 넓어지거나, 국도·지방도 확장 공사 과정에서 개인 토지 일부가 도로 부지로 편입되는 경우가 흔합니다. 지목은 여전히 '전'이나 '답', '대'로 등재되어 있고 등기부상 소유자도 개인 그대로인데, 실제로는 지자체가 아스팔트 포장을 하고 가로등이나 배수로까지 설치해 관리하며 불특정 다수의 통행에 제공하고 있는 상태입니다. 이런 토지는 도로구역으로 정식 지정되어 도로대장에 등재된 경우도 있고, 아무 절차 없이 사실상 도로로만 굳어진 경우도 있습니다.

문제는 이 과정에서 정식 보상 절차가 빠졌다는 점입니다. 지자체가 도로법이나 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따라 협의취득이나 수용 절차를 거쳤다면 그 대가로 보상금이 지급됐어야 합니다. 그런데 옛날 마을길이 관행적으로 넓어지거나, 도로 확장 공사 당시 예산이나 행정력 부족으로 정식 절차를 생략한 채 실사용만 시작된 사례가 실무에서 드물지 않게 발견됩니다. 소유자 입장에서는 재산세는 계속 내면서도 정작 그 땅을 팔거나 담장을 치는 등 정상적인 사용·수익은 전혀 하지 못하는 모순된 상태가 이어집니다.

법률상 원인 없이 타인의 토지를 점유·사용하며 이익을 얻는 것은 원칙적으로 부당이득에 해당하고, 그 점유 주체가 지방자치단체라 해서 예외가 되지 않습니다. 소유자는 소유권에 기해 도로 폐쇄나 토지 인도를 구하는 방법도 이론상 있지만, 이미 공중의 통행에 제공되는 공익시설이라 현실적으로 받아들여지기 어렵습니다. 그래서 실무에서는 토지를 계속 도로로 쓰게 두는 대신, 그 사용의 대가를 금전으로 정산받는 차임 상당의 부당이득반환청구가 주된 해결책으로 쓰입니다.

지자체가 사유지를 도로로 사실상 지배·관리하며 통행에 제공하고 있다면, 정식 보상 없이는 그 사용 자체가 법률상 원인 없는 점유에 해당한다.

부당이득반환청구권의 성립요건 — 민법 제741조와 도로법의 관계

부당이득반환청구권은 민법 제741조에 근거합니다. 법률상 원인 없이 타인의 재산이나 노무로 인해 이익을 얻고 그로 인해 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환해야 한다는 것이 조문의 골자입니다. 지자체가 사유지를 도로로 점유·사용하며 주민들에게 통행 편익을 제공하는 것은 그 자체로 토지 사용이익을 얻는 것이고, 정작 소유자는 그 토지를 임대하거나 사용할 기회를 박탈당해 손해를 입으므로 이익과 손해 사이의 인과관계도 인정됩니다. 여기에 협의취득이나 수용 등 정식 절차를 거치지 않았다면 '법률상 원인'이 없다는 요건까지 채워져 청구권이 성립합니다.

이때 지자체 쪽에서 흔히 근거로 드는 조문이 도로법 제4조입니다. 도로에 대해서는 사권을 행사할 수 없다는 취지의 규정인데, 이는 도로의 관리·이용을 방해하는 방식의 사권 행사, 즉 통행을 막거나 도로를 파헤치는 등의 물권적 청구를 제한하는 취지일 뿐, 금전적인 부당이득반환청구권까지 배제하는 규정은 아니라는 것이 확립된 해석입니다. 다시 말해 도로 자체의 철거나 폐쇄는 구하기 어려워도, 그 사용에 대한 대가는 별개로 청구할 수 있습니다.

청구의 상대방은 실제로 그 도로를 점유·관리하는 주체입니다. 국도라면 국가, 지방도·시도·군도·구도라면 해당 지방자치단체가 상대방이 되고, 정식으로 도로 노선 지정이 되어 있지 않더라도 지자체가 예산을 들여 사실상 관리하고 있다면 마찬가지로 그 지자체를 상대로 청구할 수 있습니다.

도로법 제4조는 도로의 관리·이용에 저촉되는 사권행사를 제한할 뿐, 부당이득반환청구권 자체를 배제하는 규정이 아니다.

법원이 보는 기준 — '점유'로 인정되는 지자체의 사실상 지배·관리

부당이득이 성립하려면 지자체가 그 토지를 실제로 '점유'하고 있다고 볼 수 있어야 합니다. 단순히 사람들이 그 땅을 지나다니는 정도만으로는 부족하고, 지자체가 예산을 들여 포장·배수시설·가로등 등을 설치하고 유지관리하며 도로대장에 등재해두는 등 그 토지를 사실상 지배·관리하고 있다고 볼 만한 사정이 있어야 점유로 인정됩니다. 이 판단은 결국 지자체가 그 땅에 대해 얼마나 적극적으로 행정력을 행사해왔는지에 달려 있습니다.

반대로 소유자가 방치한 임야나 구거를 인근 주민들이 관행적으로 오가는 정도이고, 지자체의 예산 집행이나 시설물 설치가 전혀 확인되지 않는다면 지자체의 점유로 보기 어려워 청구 자체가 까다로워질 수 있습니다. 이런 경우 도로대장 열람이나 정보공개청구를 통해 그 부지에 대한 지자체의 관리 이력, 포장·보수 공사 집행 내역을 먼저 확보해두는 것이 청구의 출발점이 됩니다.

• 도로대장·도로구역 결정·고시 여부 — 정식 도로로 등재됐는지 확인.

• 포장·배수시설·가로등 등 시설물 설치와 유지보수 이력.

• 예산 집행 내역 — 해당 부지에 관한 공사비·유지관리비 지출 여부.

• 통행의 개방성 — 특정인이 아닌 불특정 다수의 상시 통행에 제공되는지.

배타적 사용수익권 포기 — 청구를 가로막는 결정적 항변

지자체가 이런 청구에 맞서 가장 자주 내세우는 방어논리가 '사용수익권 포기' 항변입니다. 과거 소유자(또는 현 소유자 본인)가 스스로 그 땅을 도로로 무상 제공한 것으로 볼 수 있으므로 부당이득 자체가 성립하지 않는다는 주장입니다. 예전에 땅을 분할해 팔면서 통행로 확보를 위해 일부를 스스로 도로처럼 개방했거나, 집 앞 담장을 허물어 마을 진입로로 오랫동안 내준 경우 등이 여기에 해당할 수 있습니다.

대법원 2017. 6. 19. 선고 2017다211528, 211535 판결은 이 포기가 인정되려면 소유자가 그 토지를 어떤 경위로 취득했는지, 소유해온 기간은 얼마나 되는지, 도로로 제공하게 된 경위와 제공한 범위, 소유자가 그로부터 어떤 이익을 얻었는지, 토지의 위치와 형상, 주변 상황까지 종합적으로 고려해 개별적으로 판단해야 한다고 밝혔습니다. 단순히 소유자가 오랜 기간 이의를 제기하지 않았다는 사정 하나만으로 곧바로 포기를 인정하지는 않는다는 취지입니다.

이 항변이 받아들여지면 소유자는 부당이득반환은 물론 토지 반환조차 구할 수 없게 되어 파급력이 매우 큽니다. 그래서 소유자 쪽에서는 자신이나 전 소유자가 스스로 도로로 내준 사실이 없다는 점을 뒷받침할 자료 — 매매계약서, 분할 경위를 보여주는 지적도, 실제 담장이나 경계 설치 이력 등을 미리 정리해두는 것이 대응의 핵심입니다.

사용수익권 포기 여부는 토지 취득 경위, 소유 기간, 제공 경위와 범위, 이익 여부, 주변 상황을 종합적으로 살펴 개별 사안마다 판단한다.

전원합의체가 그은 선 — 영구 포기는 안 되고, 매수인에게 당연승계도 안 된다

대법원 2019. 1. 24. 선고 2016다264556 전원합의체 판결은 이 사용수익권 포기 법리의 범위를 두 가지로 명확히 정리했습니다. 첫째, 소유권의 핵심 권능인 사용수익권을 물권적으로, 즉 누구에게나 영구적으로 주장할 수 없게 되는 방식으로 포기하는 것은 물권법정주의에 반해 허용되지 않는다는 것입니다. 소유자가 도로로 제공했다는 사정은 그 도로를 이용하는 사람들에 대한 관계에서 사용을 수인하겠다는 채권적 의사표시로 보아야 하고, 소유권 자체를 반영구적으로 무력화하는 포기로 볼 수는 없다는 취지입니다.

둘째, 이 포기의 효력은 상속처럼 소유자 지위를 포괄적으로 이어받는 사람에게는 미치지만, 매매로 소유권을 새로 취득한 특정승계인에게는 당연히 이어지지 않는다는 점입니다. 즉 전 소유자가 그 땅을 도로로 내줬다는 사정이 있었더라도, 이후 그 땅을 사들인 매수인이 새로운 소유자로서 다시 부당이득반환을 청구할 길이 열려 있다는 뜻입니다.

• 사용수익권의 영구적·대세적 포기는 물권법정주의 위반으로 허용되지 않는다.

• 포기의 효력은 상속 등 포괄승계인에게는 미치지만, 매매로 취득한 특정승계인에게는 당연승계되지 않는다.

실제로 도로 편입 사실을 모르고, 혹은 알고도 시세보다 저렴하게 매수한 사람이 직접 소를 제기해 부당이득을 인정받는 사례가 늘고 있습니다. 다만 매수 당시 그 토지가 이미 도로로 이용되고 있다는 사실을 알고도 그 상태 그대로 낮은 가격에 매수했다면, 매수 경위나 가격 산정 근거에 따라 별도의 다툼이 생길 여지도 있어 매매계약 체결 과정을 함께 살펴볼 필요가 있습니다.

차임 상당액과 소멸시효 — 나지상태 감정평가와 5년의 함정

청구가 받아들여지면 실제로 얼마를 받을 수 있는지가 관건입니다. 통상 소송 과정에서 법원이 지정한 감정인의 감정평가를 통해 '차임 상당액'을 산정합니다. 앞서 본 대법원 2017다211528, 211535 판결은 이 부당이득액 산정의 기초가 되는 토지가격을 정할 때, 그 토지가 현재 도로로 사용되며 가치가 떨어진 상태를 기준으로 삼아서는 안 되고, 도로가 아니었다면 가졌을 원래의 나지 상태 가치를 기준으로 평가해야 한다는 법리를 확인했습니다.

즉 도로가 됐다는 이유로 저평가된 감정가가 아니라, 인근 표준지 공시지가나 유사토지 거래사례를 참작해 정상적인 나지 상태의 가액을 먼저 산출하고, 여기에 일정한 기대이율을 곱해 연 단위 또는 월 단위 차임 상당액을 계산하는 방식이 실무에서 일반적으로 쓰입니다.

여기서 놓치기 쉬운 함정이 소멸시효입니다. 지방재정법 제82조 제1항은 지방자치단체에 대한 금전채권을 5년간 행사하지 않으면 시효로 소멸한다고 정하고 있습니다. 민법상 일반 채권의 소멸시효 10년보다 짧습니다. 부당이득은 매년 또는 매월 새로 발생하는 채권으로 보아, 각 발생 시점부터 개별적으로 시효가 진행됩니다. 도로로 편입된 지 수십 년이 지났더라도 그 전체 기간을 소급해 받을 수 있는 것이 아니라, 소 제기일로부터 5년 이내에 발생한 몫만 청구할 수 있는 결과가 됩니다.

• 도로로 편입된 시점과 지자체의 관리 개시 시점을 먼저 확인.

• 내용증명 발송이나 소 제기 등 시효중단 조치를 방치하지 말 것.

• 감정평가 시 기초가격이 도로 상태가 아닌 나지 상태로 산정됐는지 확인.

지자체를 상대로 한 부당이득반환청구권은 지방재정법 제82조에 따라 5년이 지나면 그 부분은 더는 청구할 수 없다 — 발견 즉시 시효중단 조치가 필요하다.

부당이득청구 대신 손실보상을 받는 길 — 도로법 제99조 협의와 재결

차임 상당 부당이득반환청구는 이미 지나간 기간에 대한 사후 정산 성격이라, 계속 도로로 쓰이는 한 시효가 지나기 전에 주기적으로 다시 청구를 반복해야 하는 번거로움이 있습니다. 이를 근본적으로 해결하는 대안이 도로법 제99조에 따른 손실보상 절차입니다. 이 조항은 도로법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가 있으면 국토교통부장관의 처분이면 국가가, 행정청의 처분이면 그 행정청이 속한 지방자치단체가 손실을 보상하도록 정하고 있습니다.

절차상으로는 먼저 지자체와 협의를 거치고, 협의가 성립하지 않거나 협의 자체가 어려우면 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있습니다. 재결로 정해진 보상금이 부족하다고 판단되면 행정소송으로 보상금 증액을 다툴 수도 있습니다. 이 절차가 진행되는 동안에도 그 이전 기간에 대한 차임 상당 부당이득반환청구는 별도로 병행할 수 있어, 두 절차가 서로 배타적인 것은 아닙니다.

실무적으로는 지자체가 예산 문제로 협의에 소극적인 경우가 많아, 먼저 부당이득반환청구 소송으로 청구권을 확정 지으며 동시에 손실보상 협의를 요청하는 방식이 함께 쓰이기도 합니다. 어느 쪽을 택하든 도로 편입 경위와 도로대장·지적도 등 자료를 먼저 확보해두는 것이 출발점입니다.

자주 묻는 질문

Q. 지자체가 도로로 오래전부터 써왔다면 소유권을 시효취득당할 위험은 없나요?

A. 도로처럼 공공목적에 제공된 행정재산은 원칙적으로 시효취득의 대상이 되지 않습니다. 반대로 지자체가 개인 토지를 아무리 오래 점유했더라도 소유의 의사로 평온·공연하게 20년 이상 점유했다는 요건을 별도로 증명해야 시효취득이 인정되므로, 실제로 지자체가 이를 근거로 소유권을 주장해 인정받는 사례는 많지 않습니다.

Q. 도로로 편입된 지 몇십 년이 지났는데 지금이라도 청구할 수 있나요?

A. 부당이득반환청구권 자체는 지금 이후로 새로 발생하는 부분에 대해 언제든 청구할 수 있습니다. 다만 지방재정법상 5년 소멸시효 때문에 과거로 소급해 받을 수 있는 범위는 소 제기일로부터 5년 이내분으로 제한되므로, 앞으로 발생할 몫과 최근 5년치를 중심으로 청구를 준비하게 됩니다.

Q. 사용수익권을 포기한 적이 없는데 지자체가 그렇게 주장하면 어떻게 대응하나요?

A. 사용수익권 포기는 지자체가 증명해야 하는 항변 사유이므로, 소유자는 매매계약서나 분할 경위, 실제 통행 개방 여부 등을 통해 스스로 도로로 제공한 사실이 없었음을 적극적으로 다투면 됩니다. 대법원이 이 법리를 엄격하게 제한 해석하는 방향으로 판례를 정리해온 만큼 막연한 정황만으로 포기가 쉽게 인정되지는 않습니다.

Q. 국도로 편입된 경우도 같은 방식으로 청구할 수 있나요?

A. 기본 법리는 같지만 상대방과 소멸시효 근거 조문이 달라집니다. 국도라면 관리주체가 국가이므로 청구 상대는 국가가 되고, 소멸시효 역시 지방재정법이 아니라 국가재정법 제96조가 적용되지만 이 조문도 5년으로 정하고 있어 실무상 결론은 크게 다르지 않습니다.

Q. 소송 대신 지자체와 협의만으로 해결할 수도 있나요?

A. 가능합니다. 일부 지자체는 도로로 편입된 사유지에 대해 매년 또는 일정 주기로 사용료를 지급하거나 매수 협의를 진행하는 내부 절차를 두고 있어, 먼저 관할 부서에 문의해 협의로 해결되는 경우도 있습니다. 다만 협의가 지연되면 소멸시효 진행을 막기 위해 내용증명 발송이나 소 제기 등 시효중단 조치를 함께 검토해야 합니다.

Q. 감정평가는 소유자가 미리 받아둬야 하나요?

A. 소송을 제기하면 법원이 지정한 감정인이 시가감정과 임료감정을 진행하므로 소유자가 소 제기 전에 사설 감정을 별도로 받아둘 필요는 없습니다. 다만 대략적인 규모를 가늠하고 협상 기준을 잡기 위해 인근 유사 토지의 공시지가나 실거래가를 미리 조사해두는 것은 도움이 됩니다.

맺음말

도로로 쓰이는 사유지는 소유권이 살아있는데도 실질적인 사용·수익은 하지 못하는 상태가 오래도록 방치되기 쉬운 영역입니다. 지자체를 상대로 한 차임 상당 부당이득반환청구는 이런 불균형을 정산받을 수 있는 실질적인 수단이지만, 사용수익권 포기 항변과 5년의 소멸시효라는 두 갈래 장애물을 함께 넘어야 실효를 거둘 수 있습니다.

등기부와 지적도, 도로대장을 먼저 확인해 자신의 토지가 어떤 경위로 도로가 됐는지, 지자체가 실제로 관리하고 있는지부터 점검하는 것이 출발점입니다. 그다음 부당이득반환청구와 손실보상 협의 중 어느 쪽이 상황에 유리한지 함께 판단해야 합니다.

특히 용인 처인이나 양평처럼 옛 마을길이 그대로 넓어져 도로로 남아 있는 지역에서는 이런 사례가 드물지 않게 확인됩니다. 자신의 땅이 도로로 편입된 경위가 불분명하거나 보상 여부가 확인되지 않는다면, 소멸시효가 더 지나기 전에 권리관계부터 점검해 보시길 권합니다.

조력이 필요하시면 010-3432-1451 강대현 대표변호사에게 연락주십시오. 신속히 도와드리겠습니다.

의뢰인을 위한 최선의 전략을 끊임없이 고민합니다.