위반건축물 이행강제금은 언제까지 계속 나오나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 옥상 무단 증축, 근린생활시설을 주택처럼 쪼개 쓰는 불법 용도변경 등에 대해 지방자치단체가 항공사진과 실태조사를 근거로 단속을 강화하면서, 수년간 별 문제 없이 써 오던 건물에 갑자기 시정명령과 이행강제금 고지서가 날아드는 사례가 늘고 있습니다.

제가 상담한 소유자분들 중 상당수는 “예전부터 이렇게 써 왔는데 여태 아무 말 없었다”, “한 번 내고 나면 끝나는 벌금 같은 거겠지”라는 생각으로 시정명령을 미루다가, 몇 달 뒤 두 번째, 세 번째 고지서를 받고서야 사태의 심각성을 깨닫습니다.

최근 대법원과 헌법재판소는 이행강제금의 성격에 대해 과거의 위반행위를 벌하는 형벌이 아니라 장래의 시정을 강제하는 행정상 간접강제 수단이라는 입장을 일관되게 유지하고 있습니다.

아래에서는 위반건축물 이행강제금이 왜, 언제까지, 얼마나 반복해서 나올 수 있는지, 그리고 지금 할 수 있는 대응은 무엇인지 최근 법령과 판례를 중심으로 살펴보겠습니다.

1. 위반건축물 이행강제금은 시정될 때까지 반복해서 부과됩니다

벌금은 과거의 위반행위를 처벌하지만, 이행강제금은 지금의 위반 상태를 향해 매번 새로 부과됩니다.

허가권자인 지방자치단체는 무허가 증축, 무단 용도변경, 가벽 설치를 통한 임의 구획 등 위반 사실을 확인하면 건축법 제79조에 따라 일정 기간을 정해 원상복구나 용도 원상회복을 명하는 시정명령을 내립니다. 이 기간 안에 시정하지 않으면 제80조에 따른 이행강제금 부과 절차로 넘어갑니다.

실무에서 자주 접하는 오해가, 이행강제금을 한 번 내면 그걸로 사건이 끝난다는 생각입니다. 벌금이나 과태료처럼 한 차례 제재로 마무리되는 처분과 혼동하는 경우가 많은데, 이행강제금은 애초에 설계된 목적 자체가 다릅니다.

이 점은 헌법재판소도 명확히 정리한 바 있습니다.

일정한 기한까지 의무를 이행하지 않을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단이며, 과거의 일정한 법률위반 행위에 대한 제재로서의 형벌이 아니라 장래의 의무이행의 확보를 위한 강제수단이다(헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2009헌바140 결정).

즉 이행강제금은 위반 상태가 계속되는 한 계속 발생하는 비용이지, 한 번의 처벌로 소멸하는 제재가 아닙니다. 또한 무허가 건축 등에 대한 형사처벌(벌금)과 이행강제금은 규율하는 사실관계가 다르므로 별도로 병과되더라도 이중처벌에 해당하지 않습니다.

이행강제금은 한 번 내고 끝나는 제재가 아니라, 위반 상태가 계속되는 동안 계속 발생하는 비용입니다.

2. 부과 횟수 상한이 폐지되어 시정 전까지 이론상 끝없이 나올 수 있습니다

2019년 개정으로 총 부과 횟수를 5회로 묶던 규정이 삭제되어, 지금은 시정할 때까지 반복됩니다.

건축법 제80조 제5항은 허가권자가 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 1년에 2회 이내의 범위에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과·징수할 수 있다고 정합니다.

종전에는 이 조항에 단서가 있어, 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물 등 일부 소규모 건축물에 대해서는 조례로 총 부과 횟수를 5회 이내로 제한할 수 있었습니다. 그런데 2019년 4월 23일 법률 제16380호로 개정되면서 그 단서가 삭제됐고, 이때부터 소규모 주택이라 하더라도 횟수 제한 없이 시정될 때까지 계속 부과될 수 있게 됐습니다.

다만 아무 기간에 대해서나 소급해서 몰아 부과할 수 있는 것은 아닙니다. 대법원은 다음과 같이 판시했습니다.

시정명령의 이행 기회 제공을 전제로 한 1회분의 이행강제금만을 부과할 수 있고, 시정명령의 이행 기회가 제공되지 아니한 과거의 기간에 대한 이행강제금까지 한꺼번에 부과할 수는 없다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결).

즉 실제로 시정할 기회, 다시 말해 계고를 거쳐 시정기간을 준 회차에 대해서만 부과가 가능하고, 그 밖의 기간을 뒤늦게 몰아서 부과하면 그 처분 자체가 위법해질 수 있습니다. 하지만 이는 부과 절차의 하자를 다투는 문제일 뿐, 총 횟수 제한이 부활한다는 의미는 아닙니다.

지금 시행되는 건축법 아래에서는 소규모 주택이라 해도 시정할 때까지 이행강제금이 반복해서 나올 수 있습니다.

3. 부과 금액은 위반 유형별 비율과 시가표준액을 곱해 정해집니다

같은 면적이라도 건폐율 초과냐 무허가 신축이냐에 따라 금액이 크게 달라집니다.

이행강제금은 원칙적으로 위반 부분의 시가표준액에 위반내용에 따른 비율을 곱한 금액을 기준으로 산정됩니다. 건축법 시행령 제115조의3은 그 비율을 위반 유형별로 다르게 정하고 있습니다.

건폐율을 초과해 건축한 경우는 100분의 80, 용적률을 초과한 경우는 100분의 90, 허가를 받지 않고 건축한 경우는 100분의 100, 신고를 하지 않고 건축한 경우는 100분의 70을 각각 곱합니다. 지방자치단체는 조례로 이 비율을 낮출 수 있지만, 아무리 낮춰도 100분의 60 밑으로는 내려갈 수 없습니다.

다만 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물에 대해서는 이렇게 산정된 이행강제금의 2분의 1 범위에서 지방자치단체 조례로 정하는 금액까지 감경해 부과할 수 있습니다. 실제 소액 다세대·다가구 주택의 옥탑방·발코니 확장 사건에서 이 감경 규정이 실무상 자주 활용됩니다.

또한 허가권자는 위반 경위, 위반 면적, 자진 시정 의사 등을 고려해 이행강제금을 감경할 수 있지만, 지방자치단체 조례로 정한 시정 기한까지 계속 위반 상태를 유지한 경우는 감경 대상에서 제외되는 경우가 많습니다. 즉 감경을 받으려면 버티기보다 빠르게 시정 의사를 밝히는 쪽이 유리합니다.

부과 금액은 위반 유형별 비율과 시가표준액으로 계산되며, 소규모 주거용 건축물과 자진 시정 의사가 있는 경우는 감경 여지가 있습니다.

4. 스스로 시정하면 그 이후 부과는 멈추지만 이미 낸 돈은 돌려받지 못합니다

시정 완료 시점을 기준으로 향후분만 중단되고, 이미 확정된 회차는 그대로 징수됩니다.

이행강제금은 위반 상태가 시정된 시점 이후부터 부과가 중단됩니다. 원상복구든 적법한 용도변경 신고든, 위반 사항을 실제로 해소하고 허가권자가 이를 확인하면 그 다음 부과분부터는 고지서가 나오지 않습니다.

문제는 이미 계고를 거쳐 확정된 회차입니다. 시정 완료 이전에 이미 부과처분이 발령됐다면, 그 처분 자체는 발령 당시의 위반 사실을 기초로 한 것이므로 나중에 시정했다는 사정만으로 이미 부과된 이행강제금이 소급해서 취소되거나 환급되지는 않는 것이 원칙입니다.

만약 정해진 기한까지 이행강제금을 납부하지 않으면 「지방행정제재·부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 지방세 체납처분의 예에 준해 강제징수 절차로 넘어갑니다. 급여·예금 압류 등 실질적인 강제집행 단계까지 이어질 수 있다는 뜻입니다.

그리고 이행강제금은 원칙적으로 현재의 건물 소유자에게 부과됩니다. 자신이 위반 상태를 직접 만들지 않았다 하더라도, 매매 등으로 소유권을 넘겨받은 이상 새로운 소유자에게 시정명령과 이행강제금이 부과될 수 있다는 점도 실무에서 자주 놓치는 부분입니다.

5. 계고부터 불복까지, 절차는 이렇게 진행됩니다

계고 단계에서 대응하지 않으면 부과처분까지 그대로 이어집니다.

위반건축물 이행강제금은 통상 ①관할 허가권자(수원 소재 건축물이라면 수원시청 또는 관할 구청 건축과)의 현장 확인과 시정명령 → ②정해진 시정기간 내 이행하지 않으면 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻의 계고(戒告) → ③계고 후에도 시정하지 않으면 이행강제금 부과처분 및 고지서 발송 → ④처분에 불복할 경우 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하거나 수원지방법원 행정부에 행정소송을 제기하는 순서로 진행됩니다.

계고 단계는 형식적인 절차처럼 보이지만, 실제로는 이 시점에 위반 내용과 시정기한을 다투거나 자진 시정 계획을 제출할 수 있는 사실상 마지막 기회인 경우가 많습니다. 계고를 무시하고 넘어가면 곧바로 부과처분으로 이어지고, 이후에는 이미 발생한 회차분을 되돌리기가 훨씬 어려워집니다.

이행강제금 부과처분을 받았을 때는 감정적으로 항의하기보다 아래 순서로 자료부터 확인하는 것이 좋습니다.

1. 시정명령서·계고서에 적힌 위반 내용과 시정기한이 실제 건축물 현황과 일치하는지부터 확인합니다.

2. 건폐율·용적률 초과인지, 무허가·무신고 신축인지 등 산정 근거가 된 위반 유형과 위반 면적을 도면·측량자료로 대조합니다.

3. 일부라도 자진 시정이 가능한 부분이 있는지, 감경 신청이나 분할납부가 가능한지를 먼저 검토합니다.

이런 자료를 정리한 다음 위반건축물 사건에 전문성 있는 변호사의 도움을 받는다면, 시정 가능 여부 판단과 부과처분 불복 여부를 함께 검토해 불필요하게 반복 부과되는 금액을 줄일 수 있습니다.

마치며

위반건축물 이행강제금 고지서를 처음 받으면 “한 번 내고 말지”라는 생각으로 초기 대응을 미루는 경우가 많습니다. 하지만 앞서 본 것처럼 이행강제금은 시정하지 않는 한 반복해서 나오도록 설계된 제도이기 때문에, 미루는 기간만큼 누적되는 금액도 커집니다.

오랫동안 위반 사실을 방치해 온 소유자 입장에서는 지금이라도 원상복구나 감경 신청 등 실질적인 시정 방안을 찾는 것이 우선입니다. 반대로 매매나 상속으로 뒤늦게 위반건축물을 넘겨받은 소유자 입장에서도, 자신이 위반 상태를 만들지 않았다는 사정만으로는 이행강제금 부과를 피하기 어려운 만큼, 매입 경위와 계약 당시 고지 여부를 정리해 부과처분 자체를 다툴 여지가 있는지부터 살펴야 합니다.

저는 위반건축물 시정명령과 이행강제금 부과처분에 대한 불복, 그리고 매매·상속 과정에서 위반 사실이 뒤늦게 드러난 사건까지 양쪽 입장을 모두 다뤄온 변호사로서, 초기에 어떤 자료를 정리하느냐에 따라 부과 금액과 이후 대응 방향이 크게 달라지는 것을 여러 번 보아 왔습니다.

이행강제금이 이미 여러 차례 반복됐거나, 지금이라도 부과 자체를 다퉈볼 여지가 있는지 궁금하시다면, 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 이행강제금을 몇 번 냈는데, 이제 원상복구를 마쳤습니다. 이미 낸 돈은 돌려받을 수 있나요?

A. 원칙적으로 어렵습니다. 이미 확정된 부과처분은 발령 당시의 위반 사실을 기초로 하므로, 이후 시정했다는 사정만으로 소급 취소나 환급이 이뤄지지는 않습니다. 다만 시정을 마친 이후 회차부터는 부과가 중단됩니다.

Q. 한 해에 이행강제금이 몇 번까지 나올 수 있나요?

A. 건축법상 최초 시정명령일을 기준으로 1년에 2회 이내로 부과됩니다. 다만 총 부과 횟수 자체는 2019년 개정으로 상한이 폐지되어, 시정하지 않는 한 매년 반복될 수 있습니다.

Q. 건물을 매매로 사들였는데 전 소유자가 만든 위반 사항 때문에 저에게 이행강제금이 나왔습니다. 부당하지 않나요?

A. 이행강제금은 원칙적으로 현재의 소유자에게 부과되므로, 위반 상태를 직접 만들지 않았다는 사정만으로는 부과 자체를 피하기 어렵습니다. 다만 매입 경위와 고지 여부에 따라 처분의 적법성을 다퉈볼 여지는 있습니다.

Q. 임차인인 저에게도 이행강제금이 나올 수 있나요?

A. 통상 이행강제금은 건축물 소유자를 상대로 부과됩니다. 다만 임차인이 무단으로 증축·용도변경을 했다면 시정명령의 상대방이 될 수 있어, 임대차계약 체결 전 건축물대장상 위반 여부를 확인해두는 것이 안전합니다.

Q. 이행강제금 감경은 어떻게 신청하나요?

A. 관할 허가권자에게 자진 시정 의사와 위반 경위를 소명하는 방식으로 신청합니다. 연면적 85제곱미터 이하 주거용 건축물은 조례로 정한 범위에서 감경받을 수 있고, 조례로 정한 기한까지 시정하지 않으면 감경 대상에서 제외될 수 있습니다.

Q. 이행강제금을 계속 내지 않으면 어떻게 되나요?

A. 정해진 기한까지 납부하지 않으면 「지방행정제재·부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 지방세 체납처분에 준하는 강제징수 절차가 진행되며, 급여나 예금 압류로 이어질 수 있습니다.

Q. 이행강제금과 별도로 형사처벌(벌금)도 받을 수 있나요?

A. 가능합니다. 헌법재판소는 무허가 건축 등에 대한 형사처벌과 이행강제금은 규율하는 사실관계가 달라 이중처벌금지원칙이 적용되지 않는다고 판단했습니다. 두 제재가 함께 부과되더라도 위법하지 않습니다.