구청이 준공 승인을 안 내주는데 불복 방법이 있나요 

안녕하세요 [서울대] 법무법인 도모 대표변호사 고준용입니다.

최근 준공 시기를 맞춘 건축주들 사이에서, 공사를 마치고 사용승인 신청까지 마쳤는데도 구청이 이런저런 이유로 승인을 미루거나 반려하면서 입주·잔금 일정이 통째로 흔들리는 사례가 늘고 있습니다.

상담을 오시는 분들 중 상당수는 “설계도대로 다 지었으니 곧 나오겠지”, “민원이 들어왔다니 조금 기다리면 해결되겠지”라는 생각으로 시간을 흘려보냅니다. 그런데 구청이 명확한 반려 사유서도 내주지 않은 채 처리를 미루거나, 대지 소유권 다툼이나 이웃 민원 같은 사정을 이유로 사실상 무기한 사용승인을 보류하면, 입주 지연에 따른 지체상금과 대출 실행 불가 같은 손해가 고스란히 건축주 몫으로 쌓입니다.

최근 법원은 사용승인이 허가권자의 재량이 아니라 요건 충족 여부만으로 판단해야 하는 기속적 성격의 처분이라는 입장을 일관되게 유지하고 있습니다. 건축허가 내용대로 완공했다면 특별한 사정이 없는 한 사용승인을 거부할 수 없고, 이를 어기고 거부하거나 방치하면 행정심판·행정소송으로 다툴 길이 열려 있습니다.

아래에서는 구청이 사용승인을 거부하거나 응답하지 않을 때 어떤 법적 근거로 다툴 수 있는지, 그리고 이의신청부터 소송까지 어떤 절차를 밟아야 하는지 살펴보겠습니다.

1. 사용승인은 재량이 아니라 요건만 갖추면 내줘야 하는 처분입니다

요건을 갖춘 사용승인 신청은 구청의 재량이 아니라 반드시 처리해야 할 기속적 처분입니다.

건축법 제22조는 건축주가 허가받거나 신고한 건축물의 공사를 완료한 후 이를 사용하려면 허가권자, 즉 구청장·군수 등에게 사용승인을 신청하도록 정하고 있습니다. 신청을 받은 허가권자는 신청서를 받은 날부터 7일 이내에 사용승인을 위한 현장검사를 실시해야 하고, 그 검사에 합격한 건축물에 대해서는 사용승인서를 내주어야 합니다.

여기서 핵심은 “내주어야 한다”는 문언입니다. 사용승인은 허가권자가 내줄지 말지를 자유롭게 고를 수 있는 재량행위가 아니라, 설계도서대로 시공됐는지, 감리완료보고서가 적법한지, 소방시설완비증명·전기안전점검확인·오수처리시설(정화조) 준공검사 같은 개별 법령상 요건을 갖췄는지만 확인해 결론을 내리는 기속행위에 가깝습니다.

그래서 구청이 뚜렷한 법적 근거 없이 “민원이 있어서”, “내부 검토가 더 필요해서” 같은 이유만으로 처리를 미루는 것은 그 자체로 위법한 부작위 또는 재량 일탈에 해당할 소지가 큽니다. 특히 신청서를 받은 날부터 7일이 지나도록 현장검사조차 이루어지지 않았다면, 이 지연 자체가 이후 행정심판·소송에서 유리한 사정으로 작용합니다.

요건을 다 갖춘 사용승인 신청이라면, 구청은 재량으로 미루거나 거부할 수 없고 법이 정한 절차대로 승인해야 합니다.

2. 대지 소유권 다툼이나 민원 접수만으로는 사용승인을 거부할 수 없습니다

대지 소유·사용권 분쟁이나 인근 민원은 그 자체로 사용승인 거부의 정당한 사유가 되기 어렵습니다.

실무에서 구청이 사용승인을 거부하거나 반려하는 사유로 자주 드는 것이 대지 소유권 분쟁, 인근 주민의 민원, 또는 건축허가 당시의 하자입니다. 그러나 대법원은 이런 사유만으로 사용승인을 거부하는 데 엄격한 기준을 적용하고 있습니다.

건축허가를 받은 자가 허가내용대로 완공하였다면 특별한 사정이 없는 한 그 사용에 제공할 목적으로 사용승인을 신청할 수 있고 허가관청으로서도 이를 거부할 수 없으며, 건축허가 자체에 하자가 있어 이를 취소할 수 있는 정도의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 사용승인의 거부가 허용된다(대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결).

즉 건축허가 내용대로 공사가 끝났다면, 허가 자체를 취소할 수 있을 정도의 중대한 하자가 있지 않은 한 사용승인을 거부할 수 없다는 것입니다. 단순히 민원이 들어왔다거나 인근 주민과 마찰이 있다는 사정만으로는 이 기준을 충족하지 못합니다.

대지의 소유권이나 사용권을 둘러싼 분쟁이 있는 경우도 마찬가지입니다.

건축허가를 받아 그 허가내용대로 건축이 이루어진 경우, 단지 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 상실하였다는 사정만으로는 건축허가를 취소하거나 그 건축물에 대한 사용승인신청을 반려할 사유가 된다고 보기 어렵다(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두18052 판결).

건축허가 당시 대지 사용권을 적법하게 확보했는데 이후 소유권 분쟁이 생겼다는 사정만으로 구청이 사용승인을 반려한다면, 이는 판례가 요구하는 “특별한 사정”에 이르지 못해 위법한 거부처분이 될 가능성이 높습니다.

대지 소유권 분쟁이나 민원 접수 사실만으로는 사용승인 거부의 정당한 근거가 되기 어렵습니다.

3. 구청이 거부하거나 답이 없다면 이의신청과 행정심판으로 다툴 수 있습니다

거부처분을 받았든 무응답 상태든, 이의신청과 행정심판으로 먼저 절차를 시작할 수 있습니다.

사용승인 신청에 대해 구청이 명시적으로 반려·거부 통지를 했다면, 이는 행정기본법 제36조에 따른 이의신청 대상이 됩니다. 처분을 받은 날부터 30일 이내에 처분을 한 구청에 이의신청을 할 수 있고, 구청은 신청을 받은 날부터 14일 이내에(부득이한 사유가 있으면 10일 범위에서 한 차례 연장) 결과를 통지해야 합니다.

이의신청을 했다고 해서 행정심판·행정소송 기회가 사라지는 것은 아닙니다. 이의신청 결과를 통지받은 날부터 90일 이내에는 별도로 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있고, 이의신청 없이 곧바로 행정심판·소송으로 갈 수도 있습니다.

구청이 아예 반려 통지도 없이 처리를 미루기만 한다면, 이는 신청에 대해 상당한 기간 내 처분을 하지 않는 “부작위” 상태입니다. 이 경우 행정심판법상 의무이행심판(제5조 제3호)을 통해 구청에 일정한 처분, 즉 사용승인을 하도록 재결을 구할 수 있습니다.

심판 청구는 원칙적으로 구청의 상급 행정기관인 경기도행정심판위원회 같은 관할 행정심판위원회에 하며, 거부처분에 대한 취소심판·의무이행심판의 청구기간은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 180일이지만, 부작위에 대한 의무이행심판은 부작위 상태가 계속되는 한 기간 제한 없이 청구할 수 있습니다.

명시적 거부든 무응답이든, 이의신청과 행정심판이라는 절차는 이미 열려 있습니다.

4. 행정심판으로도 안 풀리면 거부처분 취소소송이나 부작위위법확인소송으로 갑니다

행정심판 재결로도 해결되지 않으면 법원에 거부처분 취소소송이나 부작위위법확인소송을 제기할 수 있습니다.

행정심판을 거쳤는데도 구청이 재결 취지대로 사용승인을 내주지 않거나, 애초에 행정심판 없이 곧바로 법원으로 갈 수도 있습니다(행정심판을 반드시 먼저 거쳐야 하는 필요적 전치주의는 원칙적으로 폐지되어 있습니다). 명시적인 반려처분이 있었다면 행정소송법 제4조 제1호의 거부처분 취소소송을, 구청이 아예 응답하지 않았다면 같은 조 제3호의 부작위위법확인소송을 제기합니다.

제소기간은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년입니다. 부작위위법확인소송은 부작위 상태가 계속되는 한 원칙적으로 기간 제한 없이 제기할 수 있지만, 행정심판을 거쳤다면 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 이내로 다시 좁혀집니다.

거부처분 취소판결이 확정되면 구청은 판결 취지에 따라 새로운 처분을 할 의무를 지고, 원칙적으로 신청을 인용하는 처분, 즉 사용승인을 해야 합니다. 그런데도 구청이 재처분을 미루면 행정소송법 제34조의 간접강제를 신청해 이행 지연에 따른 배상금을 부과받게 할 수 있습니다.

5. 이의신청부터 소송까지, 절차는 이렇게 진행됩니다

이의신청 접수 전 자료 정리가 이후 절차 전체의 성패를 좌우합니다.

구청의 사용승인 거부·지연에 대응하는 절차는 통상 ①구청에 이의신청 또는 관할 행정심판위원회(경기도행정심판위원회 등)에 취소심판·의무이행심판 청구 → ②심리 및 재결(원칙 60일, 부득이한 경우 30일 연장) → ③재결에도 불복하면 관할 법원(수원 소재 대지라면 수원지방법원 행정부)에 거부처분 취소소송 또는 부작위위법확인소송 제기 → ④확정판결 후에도 구청이 재처분을 미루면 간접강제 신청의 순서로 진행됩니다.

이의신청이나 심판 청구에 앞서 자료부터 정리해두는 것이 이후 절차 전체의 승패를 가릅니다.

1. 사용승인 신청서 접수증과 구청이 통지한 반려·보완 사유를 서면으로 다시 요청해 받아둡니다.

2. 설계도서, 감리완료보고서, 소방시설완비증명·전기안전점검확인·정화조 준공검사 등 개별 법령상 완비서류를 항목별로 대조합니다.

3. 구청이 제시한 거부 사유(대지 소유권 분쟁, 민원 등)가 건축법령상 실제 거부 요건에 해당하는지, 아니면 재량 밖의 사유인지 짚어봅니다.

이렇게 정리한 자료를 바탕으로 이의신청·행정심판 단계에서부터 대응하면, 소송까지 가지 않고도 사용승인을 받아내는 경우가 적지 않습니다.

마치며

준공을 눈앞에 두고도 사용승인이 막히면 입주 지연, 잔금 지급 불가, 대출 실행 중단 같은 손해가 눈덩이처럼 불어나는데도 “행정기관을 상대로 다퉈봐야 소용없다”는 생각에 초기 대응이 늦어지는 경우가 많습니다.

사용승인이 늦어지면서 지체상금·이자 부담을 떠안는 건축주 입장에서는 거부·지연의 근거가 법적으로 타당한지부터 따져봐야 합니다. 반대로 인근 주민이나 이해관계인 입장에서도, 민원을 제기했다는 사실만으로 사용승인을 막을 수 있는 것은 아니라는 점, 그리고 건축법령상 실제 하자가 있다면 별도의 대응 수단이 있다는 점을 함께 고려할 필요가 있습니다.

저는 건축·부동산 분쟁에서 사용승인을 받으려는 건축주 쪽과, 인허가 절차의 적법성을 다투는 인근 이해관계인 쪽 양쪽 사건을 모두 다뤄온 변호사로서, 초기에 거부 사유를 정확히 분석하고 절차를 선택하는지에 따라 결과가 크게 달라지는 것을 여러 번 보아 왔습니다.

사용승인이 막혀 있는 시간이 길어질수록 손해도 함께 불어납니다. 이의신청 기간이 지나가기 전, 고준용 변호사를 찾아주시기 바랍니다.

자주 묻는 질문

Q. 구청이 반려 통지서를 안 주고 그냥 “보완하라”고만 하는데, 이것도 거부처분인가요?

A. 명확한 반려·거부 의사표시가 없다면 곧바로 거부처분으로 보기는 어려울 수 있습니다. 다만 보완 요구가 정당한 법적 근거 없이 반복되거나 사실상 처리를 미루는 수단으로 쓰인다면 부작위로 보아 의무이행심판·부작위위법확인소송을 검토할 수 있습니다.

Q. 이의신청과 행정심판을 둘 다 해야 하나요, 하나만 골라야 하나요?

A. 둘 중 하나만 해도 되고, 이의신청을 먼저 한 뒤 그 결과에 따라 행정심판이나 행정소송으로 넘어가도 됩니다. 이의신청은 결과 통지 후 90일 이내에 별도로 심판·소송을 제기할 수 있는 시간을 보장해 줍니다.

Q. 사용승인이 늦어져서 생긴 지체상금이나 대출 손해도 따로 배상받을 수 있나요?

A. 거부·지연이 위법하다고 인정되면 국가배상법에 따른 손해배상 청구를 별도로 검토할 수 있습니다. 다만 손해와 위법한 처분·부작위 사이의 인과관계, 구청의 고의·과실을 구체적으로 입증해야 합니다.

Q. 대지 소유권 분쟁 중인데, 이 상태로 사용승인을 받을 수 있나요?

A. 건축허가 당시 적법하게 대지 사용권을 확보했다면, 이후 소유권 분쟁이 생겼다는 사정만으로 사용승인이 당연히 거부되는 것은 아닙니다. 다만 분쟁 내용에 따라 구청이 요구하는 소명자료가 달라질 수 있어 사안별 검토가 필요합니다.

Q. 행정심판 재결까지 시간이 얼마나 걸리나요?

A. 행정심판법상 재결은 심판청구서를 받은 날부터 60일 이내에 하는 것이 원칙이고, 부득이한 사정이 있으면 위원장 직권으로 30일을 연장할 수 있습니다. 사안에 따라 실제 처리 기간은 달라질 수 있습니다.

Q. 행정소송에서 승소하면 구청이 바로 사용승인을 내주나요?

A. 거부처분 취소판결이 확정되면 구청은 판결 취지에 따라 재처분할 의무를 지고 원칙적으로 신청을 인용해야 합니다. 그런데도 이행하지 않으면 간접강제를 신청해 이행을 강제할 수 있습니다.

Q. 변호사는 이의신청 단계부터 선임해야 하나요, 소송 단계에서 선임해도 되나요?

A. 이의신청·행정심판 단계에서부터 거부 사유를 법리적으로 반박해두면 이후 소송에서 유리한 자료가 되므로, 가능하면 이의신청 전에 검토받는 것이 좋습니다.