국가배상 배상심의회, 거치지 않고 바로 소송해도 되는 이유와 주의점 

공무원의 위법한 직무집행으로 피해를 입은 사람이 국가나 지방자치단체를 상대로 손해배상을 청구하려 할 때, 먼저 배상심의회에 신청부터 해야 하는 줄 알고 있는 경우가 적지 않습니다. 실제로 과거에는 배상심의회를 거치지 않으면 소송 자체를 낼 수 없던 시절이 있었기 때문에 이런 오해가 여전히 남아 있습니다. 그러나 지금은 법이 바뀌어 배상심의회 신청 없이도 곧바로 법원에 소송을 제기할 수 있습니다. 다만 그렇다고 배상심의회 제도가 의미를 잃은 것은 아니어서, 어느 쪽을 먼저 택하는 것이 유리한지는 사건의 성격에 따라 달라집니다. 이 글에서는 배상심의회를 거치지 않고 바로 소송할 수 있는 법적 근거와, 실제로 어느 경로를 선택해야 유리한지 짚어보겠습니다.

법무법인 도모 강대현 대표변호사

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국가배상법 제9조 — 배상심의회는 더 이상 필수 관문이 아니다

현행 국가배상법 제9조(소송과 배상신청의 관계)는 "이 법에 따른 손해배상의 소송은 배상심의회에 배상신청을 하지 아니하고도 제기할 수 있다"고 명시하고 있습니다. 즉 배상심의회 신청은 소송을 내기 위한 전제조건이 아니라, 신청인이 선택할 수 있는 하나의 경로일 뿐입니다. 배상심의회를 거치지 않고 처음부터 법원에 손해배상청구소송을 제기해도 그 소송은 아무런 절차적 흠 없이 진행됩니다.

이 조항은 국가를 상대로 한 청구든 지방자치단체를 상대로 한 청구든 동일하게 적용됩니다. 도로 관리 하자, 공무원의 위법한 직무집행, 경찰·소방 공무원의 직무상 과실 등 국가배상법이 다루는 사건 유형을 가리지 않고, 신청인은 처음부터 배상심의회와 법원 중 어느 쪽으로 갈지 스스로 정할 수 있습니다. 배상심의회를 거치지 않았다는 이유로 소송이 각하되는 일은 현행법 아래에서는 일어나지 않습니다.

국가배상법 제9조는 배상심의회에 배상신청을 하지 않고도 손해배상소송을 제기할 수 있다고 규정한다 — 심의회 신청은 소송의 전제조건이 아니라 선택 가능한 경로 중 하나다.

과거엔 달랐다 — 필요적 전치주의에서 임의적 전치주의로

지금과 같은 임의적 전치주의가 처음부터 있었던 것은 아닙니다. 1967년 국가배상법이 제정될 당시에는 배상심의회의 결정을 먼저 거쳐야만 소송을 낼 수 있는 필요적 전치주의가 원칙이었습니다. 다만 그때도 신청인을 무한정 기다리게 하지는 않아서, 배상신청이 있은 날부터 2개월이 지나도록 심의회가 결정을 내리지 않으면 그 결정을 거치지 않고도 소송을 제기할 수 있도록 하는 예외가 있었습니다.

이 구조가 근본적으로 흔들린 계기는 헌법재판소 1995. 5. 25. 선고 91헌가7 결정이었습니다. 당시 국가배상법 제16조는 신청인이 배상심의회의 배상결정에 동의한 때에는 민사소송법상 재판상의 화해가 성립한 것으로 본다고 정하고 있었는데, 헌법재판소는 이 조항이 확정판결과 같은 최종적 효력을 행정기관의 결정에 부여함으로써 법관에 의한 재판을 받을 권리를 과도하게 제한해 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반된다고 판단했습니다. 이 위헌결정에 따라 제16조는 1997년 12월 13일 개정으로 삭제되었습니다.

재판청구권을 두텁게 보장하는 방향의 이 흐름은 여기서 멈추지 않았습니다. 2000년 12월 29일 법률 제6310호 개정으로 국가배상법 제9조 자체가 손질되면서, 배상심의회를 반드시 거치도록 했던 필요적 전치주의가 지금과 같은 임의적 전치주의로 전환되었습니다. 배상신청인이 행정기관의 심사를 반드시 통과해야만 법원 문턱을 밟을 수 있었던 구조 자체가 사라진 것입니다.

• 1967년 제정 당시 — 필요적 전치주의(배상심의회 결정 후에만 소송 가능, 신청 후 2개월 경과 시 예외적으로 소송 가능).

• 1995년 5월 25일 — 헌재 91헌가7, 동의된 배상결정에 재판상 화해 효력을 부여한 구 제16조 위헌결정.

• 1997년 12월 13일 — 제16조 삭제.

• 2000년 12월 29일(법률 제6310호) — 제9조 개정, 필요적 전치주의에서 임의적 전치주의로 전환.

재판상 화해 효력을 부여한 조항이 재판청구권 침해로 위헌 판단을 받은 흐름 속에서, 배상심의회를 반드시 거치도록 한 필요적 전치주의도 결국 임의적 절차로 전환됐다.

그래도 배상심의회를 거치는 이유 — 신속성과 비용

소송을 바로 낼 수 있다고 해서 배상심의회 경로가 쓸모없어진 것은 아닙니다. 국가배상법 제13조는 지구심의회가 배상신청을 받으면 증거조사를 거쳐 4주 이내에 배상금 지급결정, 기각결정 또는 각하결정을 하도록 정하고 있고, 재심 사건을 넘겨받은 본부심의회나 특별심의회도 마찬가지로 4주 이내에 결정하도록 되어 있습니다. 실무에서는 증거조사에 시간이 걸려 결정문 정본이 송달되기까지 2~4개월 정도 소요되는 경우가 흔하지만, 1심만으로도 1년 가까이 걸릴 수 있는 민사소송에 비하면 여전히 빠른 편입니다.

비용 면에서도 배상심의회는 인지대나 송달료 같은 소송비용 부담이 없고, 신청서 양식과 증빙자료만 갖추면 절차를 시작할 수 있어 접근성이 높습니다. 사고 경위나 손해액에 대한 다툼이 크지 않고 국가·지방자치단체의 책임이 비교적 명확한 사건, 예를 들어 도로 파손으로 인한 물적 피해나 정형화된 시설물 하자 사건이라면 배상심의회를 먼저 이용하는 편이 시간과 비용 모두에서 효율적일 수 있습니다.

다만 배상심의회는 행정기관 소속이라는 성격상 위자료 등 손해액을 법원보다 보수적으로 산정하는 경향이 있다는 평가가 실무에서 자주 나옵니다. 사안이 단순하지 않거나 손해액을 둘러싼 다툼이 예상된다면, 이 경향을 감안해 처음부터 소송을 선택하는 것도 고려할 만합니다.

• 결정 법정기한 4주(제13조), 실제 처리기간은 통상 2~4개월.

• 인지대·송달료 등 소송비용이 들지 않음.

• 책임 소재가 비교적 명확한 사건에 적합.

• 위자료 등 손해액 산정은 법원보다 보수적인 경향.

배상심의회는 비용과 처리기간에서 강점이 있지만, 그 강점은 책임 소재가 비교적 뚜렷한 사건에서 두드러지고 손해액 산정 자체를 다투는 사건에서는 한계로 작용할 수 있다.

배상심의회 결정에 동의해도 소송할 권리는 남는다

과거 구 국가배상법 제16조가 살아 있던 시절에는, 신청인이 배상심의회의 배상결정에 동의하면 그 즉시 재판상 화해가 성립한 것으로 간주되어 사실상 추가 소송 자체가 막혔습니다. 그러나 앞서 본 91헌가7 위헌결정으로 이 조항이 삭제된 이후에는, 배상심의회의 결정에 동의하고 배상금을 지급받았다는 사정만으로 추가 손해배상청구권이 소멸하지는 않습니다. 배상금액이 실제 손해에 미치지 못한다고 판단되면, 원칙적으로 그 차액을 별도의 소송으로 다툴 여지가 남아 있습니다.

다만 실무적으로는 두 가지를 유의해야 합니다. 첫째, 이미 지급받은 배상금은 이후 소송에서 손해액을 산정할 때 공제 대상이 되므로 이중으로 받을 수 있는 구조는 아닙니다. 둘째, 배상금을 받으면서 별도의 합의서나 부제소 특약에 서명했다면 그 합의서의 효력이 다시 문제될 수 있어, 서명 전에 문구를 꼼꼼히 확인할 필요가 있습니다.

국가배상법 제15조에 따라 배상결정을 받은 신청인은 지체 없이 그 결정에 대한 동의서를 첨부해 국가나 지방자치단체에 배상금 지급을 청구해야 하고, 지급기관은 청구를 받은 날부터 정해진 기간 안에 배상금을 지급해야 합니다. 이 동의서 제출 절차와 소송 제기 여부는 법적으로 별개이므로, 동의서에 서명했다고 해서 이후 소송을 준비하는 데 지장이 있는 것은 아닙니다.

배상결정에 동의해 배상금을 받았다고 해서 추가 소송이 봉쇄되지 않는다 — 다만 이미 받은 금액은 이후 소송의 손해액에서 공제된다.

바로 소송을 선택하는 것이 유리한 경우

손해액 자체가 크고 산정 기준을 놓고 다툼의 소지가 있는 사건이라면, 배상심의회의 보수적인 산정 관행보다는 법원 소송을 통해 피해자의 구체적 사정(연령, 직업, 소득, 피해의 정도 등)을 충분히 반영받는 편이 유리할 수 있습니다. 사망이나 중상해처럼 위자료 액수 자체가 쟁점이 되는 사건이 대표적입니다.

국가나 지방자치단체의 과실 여부, 즉 책임의 존재 자체가 첨예하게 다투어질 것으로 예상되는 사건도 마찬가지입니다. 이런 사건은 서면 심사 위주인 배상심의회보다 증인신문·감정·현장검증 등 정식 증거조사 절차를 갖춘 법원이 사실관계를 규명하는 데 더 적합합니다.

소멸시효가 임박한 경우에도 신중해야 합니다. 배상심의회 신청도 시효 중단 사유가 되지만, 심의 결과를 기다리다 재심이나 후속 절차로 시간이 더 흐르는 사이 다른 청구권까지 함께 다투게 될 사안이라면, 처음부터 소장을 접수해 시효를 확실히 끊어두는 편이 안전합니다.

• 손해액이 크고 위자료 산정 자체가 쟁점인 사건 — 소송 우선 검토.

• 국가·지자체의 과실 여부가 첨예하게 다투어질 사건 — 정식 증거조사가 필요.

• 소멸시효가 임박한 사건 — 소장 접수로 시효를 확실히 중단.

• 책임 소재가 명확하고 손해액이 정형화된 사건 — 배상심의회로도 충분한 경우가 많음.

손해액이나 책임 소재를 둘러싼 다툼이 클수록, 서면 심사 위주인 배상심의회보다 정식 증거조사를 갖춘 소송이 사실관계를 규명하는 데 더 적합하다.

국가배상 청구의 성립요건은 절차 선택과 별개다

배상심의회를 거치든 곧바로 소송을 내든, 애초에 국가배상책임이 성립해야 배상을 받을 수 있다는 점은 달라지지 않습니다. 국가배상법 제2조 제1항은 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반해 타인에게 손해를 입힌 경우에 국가나 지방자치단체가 그 손해를 배상하도록 정하고 있습니다. 공무원의 직무집행 관련성, 고의·과실, 법령 위반, 손해와의 인과관계라는 요건이 하나라도 충족되지 않으면 절차를 어느 쪽으로 택했든 배상 자체가 인정되지 않습니다.

다만 같은 조 단서는 군인·군무원·경찰공무원·예비군대원이 전투·훈련 등 직무 집행과 관련해 전사·순직하거나 공상을 입은 경우, 다른 법령에 따라 재해보상금·유족연금·상이연금 등을 받을 수 있다면 이 법과 민법에 따른 손해배상을 청구할 수 없도록 정하고 있습니다. 해당되는 신분이라면 절차 선택에 앞서 이 단서에 걸리는 사안인지부터 확인해야 합니다.

결국 배상심의회와 소송 중 어느 경로를 택할지보다 먼저 갖춰야 할 것은, 공무원의 위법한 직무집행과 손해 사이의 인과관계를 뒷받침할 증거입니다. 사고 경위를 보여주는 기록, 관련 공문서, 진단서와 치료비 영수증 같은 손해 자료를 먼저 정리해두면 어느 절차를 택하더라도 대응이 한결 수월해집니다.

절차를 어느 쪽으로 택하든 국가배상법 제2조의 성립요건이 충족되지 않으면 배상 자체가 인정되지 않는다 — 우선순위는 절차 선택이 아니라 증거 정리다.

소멸시효 — 절차를 고르기 전에 반드시 확인할 기간

국가배상청구권도 소멸시효의 적용을 받습니다. 국가배상법 제8조는 이 법에 정한 것 외에는 민법을 따르도록 하고 있어, 민법 제766조 제1항에 따라 피해자나 법정대리인이 손해 및 가해자를 안 날부터 3년이 지나면 단기소멸시효가 완성됩니다. 여기에 더해 국가에 대한 금전채권에 적용되는 국가재정법 제96조(지방자치단체에 대해서는 지방재정법 제82조)에 따라 불법행위가 있은 날부터 5년이 지나면 장기소멸시효로도 소멸합니다. 두 기간 중 어느 하나라도 먼저 지나면 청구권 자체가 소멸합니다.

실무에서 자주 놓치는 부분은 이 기간이 배상심의회 신청 여부와 무관하게 진행된다는 점입니다. 배상심의회에 신청서를 접수하면 시효가 중단되지만, 신청 준비에 시간을 쓰는 사이 시효가 임박했다면 접수 자체가 늦어질 위험이 있습니다. 시효 만료가 눈앞에 있다면 배상심의회 신청서를 준비하기보다, 법원에 소장을 접수해 시효를 확실히 중단시키는 쪽이 안전합니다.

• 단기소멸시효 — 손해 및 가해자를 안 날부터 3년(민법 제766조 제1항).

• 장기소멸시효 — 불법행위가 있은 날부터 5년(국가재정법 제96조·지방재정법 제82조).

• 두 기간 중 먼저 도래하는 쪽이 기준이 됨.

• 시효 임박 시에는 배상심의회 신청보다 소장 접수가 더 확실한 중단 수단.

국가배상청구권은 안 날로부터 3년, 불법행위가 있은 날로부터 5년 중 먼저 도래하는 기간이 지나면 소멸한다 — 시효가 임박했다면 절차 선택보다 시효 중단이 우선이다.

자주 묻는 질문

Q. 배상심의회를 거치지 않고 바로 국가배상소송을 제기해도 되나요?

A. 네. 국가배상법 제9조에 따라 배상심의회에 배상신청을 하지 않고도 손해배상소송을 바로 제기할 수 있습니다. 과거에는 배상심의회 결정을 거쳐야만 소송이 가능했지만, 2000년 개정으로 임의적 절차로 바뀌었습니다.

Q. 배상심의회에 먼저 신청하면 소송할 권리가 없어지나요?

A. 아닙니다. 예전에는 배상결정에 동의하면 재판상 화해가 성립한 것으로 간주되어 추가 소송이 사실상 막혔지만, 1995년 헌법재판소 위헌결정으로 그 조항이 삭제되었습니다. 다만 이미 받은 배상금은 이후 소송의 손해액 산정에서 공제됩니다.

Q. 배상심의회 결정은 얼마나 걸리나요?

A. 국가배상법 제13조에 따라 지구심의회는 원칙적으로 신청 접수 후 4주 이내에 결정을 내려야 합니다. 다만 증거조사 등 실제 처리에 시간이 걸려 결정문 송달까지 2~4개월가량 소요되는 경우가 흔합니다.

Q. 국가배상청구권도 소멸시효가 있나요?

A. 있습니다. 손해와 가해자를 안 날로부터 3년, 불법행위가 있은 날로부터 5년이 지나면 소멸시효가 완성됩니다. 시효가 임박했다면 배상심의회 신청보다 소장 접수를 통한 시효 중단이 더 안전할 수 있습니다.

Q. 배상심의회와 소송 중 어느 쪽이 배상액이 더 큰가요?

A. 일률적으로 말하기는 어렵지만, 배상심의회는 행정적 심사 특성상 위자료 등을 다소 보수적으로 산정하는 경향이 있다는 평가가 많습니다. 손해액이 크고 다툼의 소지가 있는 사건이라면 법원 소송을 통해 구체적 사정을 반영받는 편이 유리할 수 있습니다.

Q. 군인이나 경찰공무원도 배상심의회를 거치지 않고 바로 소송할 수 있나요?

A. 절차 선택 자체는 동일하게 임의적 전치주의가 적용됩니다. 다만 군인·군무원·경찰공무원·예비군대원이 전투·훈련 등 직무집행과 관련해 다른 법령상 재해보상금 등을 받을 수 있는 경우에는 국가배상법 제2조 단서에 따라 배상청구 자체가 제한될 수 있어 이 부분은 따로 확인이 필요합니다.

맺음말

배상심의회는 이제 국가배상소송을 내기 위해 반드시 거쳐야 하는 관문이 아니라, 신청인이 사건의 성격에 맞게 고를 수 있는 선택지 중 하나입니다. 책임 소재가 비교적 뚜렷하고 손해액이 정형화된 사건이라면 신속성과 비용 면에서 배상심의회가 여전히 유용하지만, 손해액이나 과실 여부를 둘러싼 다툼이 클 것으로 예상되는 사건, 소멸시효가 임박한 사건이라면 처음부터 소송으로 가는 편이 안전할 수 있습니다.

어느 경로를 택하든 결국 관건은 공무원의 위법한 직무집행과 손해 사이의 인과관계를 뒷받침할 증거를 얼마나 촘촘히 갖추느냐입니다. 참고로 배상심의회에 신청하려면 주소지나 사고발생지를 관할하는 지구심의회를 찾아야 하는데, 수원지방검찰청 관내에 거주하거나 사고가 발생한 경우라면 그 관할 지구심의회로 신청서를 낼 수 있습니다. 절차를 어느 쪽으로 택할지 판단이 서지 않는다면, 사건 자료를 정리한 뒤 전문가와 함께 유불리를 따져보는 것도 방법입니다.

조력이 필요하시면 010-3432-1451 강대현 대표변호사에게 연락주십시오. 신속히 도와드리겠습니다.

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