국유지 점유취득시효 — 행정재산은 안 되고 일반재산만 가능한 이유 

수십 년째 밭으로 갈아온 땅, 마당처럼 써온 집 뒤편 공터가 알고 보니 국가 명의였다는 사실을 뒤늦게 확인하는 경우가 적지 않습니다. 이때 "국유지는 아무리 오래 점유해도 시효취득이 안 된다"는 말을 듣고 그대로 포기하는 분들이 많습니다. 그러나 국유재산은 행정재산과 일반재산으로 나뉘고, 시효취득이 법으로 막혀 있는 것은 이 중 행정재산뿐입니다. 일반재산이라면 국유지라도 민법의 점유취득시효 규정이 그대로 적용됩니다. 이 글에서는 어떤 국유지가 시효취득의 대상이 되는지, 그리고 20년을 채웠다고 생각한 점유가 실제로는 어느 지점에서 걸리는지를 조문과 판례를 따라 정리해 보겠습니다.

법무법인 도모 강대현 대표변호사

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국유지 시효취득이 막혀 있는 것은 행정재산뿐

국유재산법은 국유재산을 하나로 묶어 다루지 않습니다. 국유재산법 제6조 제1항은 국유재산을 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하고, 같은 조 제2항은 행정재산을 공용재산·공공용재산·기업용재산·보존용재산 네 가지로 나눕니다. 그리고 제3항은 "일반재산이란 행정재산 외의 모든 국유재산을 말한다"고 정의합니다. 국유재산 중 행정재산에 해당하지 않는 것은 전부 일반재산이라는, 이른바 잔여 개념 방식의 정의입니다.

시효취득을 차단하는 조문은 국유재산법 제7조 제2항입니다. 이 조항은 "행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다"고만 규정합니다. 문언 그대로 배제 대상은 행정재산에 한정되어 있고, 일반재산은 여기에 들어 있지 않습니다. 따라서 일반재산인 국유지에 대해서는 민법 제245조 제1항의 "20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다"는 규정이 사인 소유 토지와 똑같이 적용됩니다.

이 구조는 처음부터 이랬던 것이 아니라 헌법재판소 결정으로 만들어졌습니다. 구 국유재산법은 잡종재산(현행 일반재산)까지 포함해 국유재산 전체를 시효취득 대상에서 제외하고 있었는데, 헌법재판소 1991. 5. 13. 선고 89헌가97 결정은 "국유재산법(1976.12.31. 법률 제2950호) 제5조 제2항을 동법의 국유재산 중 잡종재산에 대하여 적용하는 것은 헌법에 위반된다"고 선고했습니다. 잡종재산은 성질상 사인의 재산과 다를 바 없는데 소유자가 국가라는 이유만으로 시효취득을 봉쇄하는 것은 정당화되지 않는다는 취지입니다. 이 결정 이후 법이 개정되어 지금의 "행정재산만 배제" 구조가 자리 잡았습니다.

국유재산법 제7조 제2항이 시효취득에서 제외하는 것은 행정재산뿐이다 — 일반재산인 국유지에는 민법 제245조가 사인 소유 토지와 동일하게 적용된다.

내가 점유한 국유지는 어느 쪽인가 — 지목과 대장만으로는 정해지지 않는다

결국 승패는 그 땅이 행정재산인지 일반재산인지에서 갈립니다. 행정재산은 국가가 실제로 그 용도에 쓰고 있거나 쓰기로 결정한 재산이라는 점이 핵심이고, 그런 사정이 없는 국유지는 일반재산으로 남습니다. 국유재산법 제6조 제2항이 정한 행정재산의 네 가지 유형과 그 밖의 일반재산을 정리하면 다음과 같습니다.

• 공용재산 — 국가가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 그렇게 사용하기로 결정한 재산(청사 부지, 관사 등).

• 공공용재산 — 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산(도로, 하천, 제방 등).

• 기업용재산 — 정부기업이 직접 사무용·사업용 또는 그 직원 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산.

• 보존용재산 — 법령이나 그 밖의 필요에 따라 국가가 보존하는 재산(문화재 보호구역 등).

• 일반재산 — 위 네 가지 어디에도 해당하지 않는 모든 국유재산. 국가가 재산으로 보유만 하고 공적 용도에 쓰지 않는 잡종의 토지가 여기에 들어간다.

많은 분들이 토지대장의 지목이 "도로"이거나 국유재산대장에 이름이 올라 있다는 이유로 행정재산이라고 단정합니다. 그러나 법원의 판단 기준은 그렇지 않습니다. 대법원 1995. 4. 28. 선고 94다60882 판결은 도로처럼 인공적으로 만들어지는 공공용재산이 행정재산이 되려면 법령에 의한 지정, 행정처분에 의한 공용개시, 또는 사실상 그 용도로 사용되고 있을 것 중 어느 하나에 해당해야 한다고 보면서, 지목이 도로로 되어 있고 국유재산대장에 등재되어 있다는 사정만으로는 행정재산으로 인정하기 부족하다고 판시했습니다. 서류상 명칭이 아니라 실제 공적 용도에 제공되었는지가 기준이라는 뜻입니다.

계획 단계의 고시도 마찬가지입니다. 대법원 1997. 11. 14. 선고 96다10782 판결은 도시계획법상 공원으로 결정·고시되었다는 사실만으로는 그 토지가 곧바로 행정재산이 되지 않고, 도시공원법 제4조에 따라 조성계획이 결정되어 공원의 위치와 범위 등이 확정되어야 비로소 행정재산이 된다고 보았습니다. 도면 위에 선이 그어졌다는 것과 국가가 그 땅을 공적 용도에 실제로 편입시켰다는 것은 다른 문제라는 점을 분명히 한 판시입니다. 따라서 국유지 시효취득을 검토할 때는 지목·대장이 아니라, 그 토지에 공용개시 처분이 있었는지와 현재 어떤 용도로 쓰이고 있는지를 먼저 확인해야 합니다.

지목이 도로이고 국유재산대장에 등재되어 있다는 사정만으로는 행정재산이 되지 않는다 — 법령상 지정, 공용개시 처분, 또는 사실상의 용도 사용 중 하나가 필요하다.

행정재산도 공용폐지되면 대상이 되지만 — "안 쓰고 있다"만으로는 부족하다

행정재산이라고 해서 영원히 시효취득 밖에 있는 것은 아닙니다. 공용폐지, 즉 국가가 그 재산을 더 이상 공적 용도에 쓰지 않기로 하는 조치가 이루어지면 그 재산은 일반재산으로 성질이 바뀌고, 그때부터는 시효취득의 대상이 됩니다. 폐도가 된 옛 도로 부지나 물길이 바뀌어 남은 폐천부지를 두고 다툼이 벌어지는 이유가 여기에 있습니다.

문제는 법원이 이 공용폐지를 매우 좁게 인정한다는 점입니다. 앞서 본 94다60882 판결은 공용폐지의 의사표시는 명시적이든 묵시적이든 상관없으나 적법한 의사표시가 있어야 하고, 행정재산이 사실상 본래의 용도에 사용되지 않고 있다는 사실만으로는 용도폐지의 의사표시가 있었다고 볼 수 없다고 판시했습니다. 도로가 오래전에 끊겨 아무도 다니지 않고 잡초만 무성하다는 사정, 국가가 수십 년간 아무런 관리도 하지 않았다는 사정만으로는 공용폐지가 인정되지 않는다는 의미입니다.

여기에 입증책임의 부담까지 더해집니다. 같은 판결은 행정재산이 공용폐지되어 취득시효의 대상이 된다는 사실에 대한 입증책임이 시효취득을 주장하는 자에게 있다고 밝혔습니다. 국가가 "공용폐지한 적 없다"고 다투기만 해도, 점유자 쪽에서 공용폐지가 있었음을 적극적으로 증명해야 하는 구조입니다. 그래서 실무에서는 도로 폐지 공고, 용도폐지 결정서, 관리청 변경이나 재산 구분 변경 기록처럼 공용폐지를 뒷받침할 문서를 관리청에 정보공개청구로 확보하는 작업이 소송 준비의 출발점이 됩니다.

20년 내내 일반재산이어야 한다 — 중간에 행정재산이 되면 무너진다

일반재산이라는 성질은 점유 개시 시점 한 번만 확인하면 되는 것이 아닙니다. 대법원 1997. 11. 14. 선고 96다10782 판결은 원래 잡종재산이던 토지에 대해 잡종재산인 상태에서 취득시효가 완성되었다 하더라도, 그 후 그 토지가 행정재산이 된 이상 취득시효 완성을 원인으로 하는 소유권이전등기를 청구할 수 없다고 판시했습니다. 시효기간을 다 채웠더라도 등기를 넘겨받기 전에 국가가 그 땅을 공적 용도에 편입시키면, 이전등기 청구가 봉쇄된다는 뜻입니다.

이 법리가 실제로 문제되는 국면은 생각보다 자주 옵니다. 오랫동안 방치되어 있던 국유지에 도로 확장 계획이 잡히거나, 인근 개발사업으로 공원·주차장 부지에 편입되거나, 하천 정비구역으로 지정되면서 관리청이 바뀌는 경우가 대표적입니다. 20년이 지났다는 사실만 믿고 이전등기 청구를 미루는 사이 그 땅이 행정재산으로 바뀌면, 그동안 쌓아온 점유는 남아도 청구권을 행사할 통로가 사라집니다.

그래서 국유지 시효취득은 시점 관리가 결정적입니다. 20년이 채워졌다고 판단되면 그 상태로 두지 말고, 해당 토지의 재산 구분과 관리청 변경 여부를 확인한 뒤 곧바로 소유권이전등기 청구 절차에 들어가는 것이 안전합니다. 국가의 처분이나 용도 편입을 막을 필요가 있다면 본안 소송 전에 처분금지가처분을 함께 검토하게 됩니다.

잡종재산일 때 취득시효가 완성되었어도, 그 후 행정재산이 되면 시효완성을 원인으로 한 소유권이전등기를 청구할 수 없다.

진짜 관문은 자주점유 — 국유지인 줄 알면서 들어갔다면

재산 구분 문제를 통과해도 남는 관문이 있습니다. 민법 제245조 제1항은 "소유의 의사로" 점유할 것을 요구하는데, 이것이 자주점유입니다. 민법 제197조 제1항은 점유자가 소유의 의사로 점유한 것으로 추정한다고 규정하므로 원칙적으로는 점유자가 유리합니다. 그러나 이 추정은 깨질 수 있고, 국유지 사건에서 실제로 가장 많이 깨지는 지점이 바로 여기입니다.

대법원 1997. 8. 21. 선고 95다28625 전원합의체 판결은 점유자가 성질상 소유권 취득의 원인이 될 수 없는 사정을 잘 알면서 타인 소유의 부동산을 무단점유한 것이 증명된 경우, 특별한 사정이 없는 한 소유권을 배척하고 점유할 의사를 가진 것으로 볼 수 없어 자주점유의 추정이 깨진다고 판시했습니다. 남의 땅인 줄 알면서 아무 권원 없이 들어가 쓴 점유는 타주점유로 본다는 것으로, 종전 판례를 변경한 전원합의체 판결입니다. 국가 명의로 등기된 토지라는 사실을 알고도 무단으로 경작하거나 건물을 지어 사용해 온 경우가 정면으로 여기에 해당합니다.

반대로 자주점유가 유지되는 전형적인 국면도 있습니다. 매매나 상속 등 소유권 취득의 원인이 되는 권원으로 점유를 시작했는데 등기 정리가 되지 않은 채로 세대가 넘어간 경우, 또는 담장·경계석을 기준으로 자기 토지의 일부라고 믿고 인접 국유지를 함께 점유해 온 경계 착오형 사안이 그렇습니다. 이런 사건에서는 매매계약서, 옛 임야대장·지적원도, 상속 관계 서류처럼 점유 개시의 권원을 보여주는 자료가 자주점유 추정을 지키는 핵심 증거가 됩니다. 국유지 시효취득 사건의 승패가 사실상 이 지점에서 갈린다고 해도 지나치지 않습니다.

대부계약과 변상금 — 서류 한 장이 점유의 성질을 바꾼다

국유재산법 제7조 제1항은 누구든지 법률이 정하는 절차와 방법에 따르지 않고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 규정합니다. 이를 어긴 무단점유자에게는 국유재산법 제72조 제1항에 따라 변상금이 부과되는데, 그 금액은 시행령상 연간 사용료 또는 연간 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액입니다. 여러 회계연도에 걸친 경우에는 각 연도분을 합산해 산정하므로, 오래 점유한 사안일수록 청구액이 커집니다.

여기서 점유자가 자주 마주치는 선택지가 대부계약입니다. 변상금 부담을 줄이려고 관리청과 대부계약을 맺고 대부료를 내면 당장의 금전 부담은 정리되지만, 점유의 성질에는 결정적인 변화가 생깁니다. 대부계약은 그 토지의 소유권이 국가에 있음을 전제로 사용권만 빌리는 계약이므로, 그 권원의 성질상 점유는 소유의 의사 없는 타주점유가 됩니다. 자주점유인지 타주점유인지는 점유자의 내심이 아니라 점유 취득의 원인이 된 권원의 성질과 점유에 관한 모든 사정에 의해 외형적·객관적으로 판단되기 때문입니다. 대부계약서에 서명하는 순간 그때까지 쌓아온 자주점유의 흐름이 끊길 수 있다는 의미입니다.

변상금 부과처분 자체는 관리청의 일방적 처분이므로 그것만으로 곧바로 점유의 성질이 바뀌지는 않습니다. 다만 변상금 고지를 받고 이를 다투지 않은 채 납부해 온 경위는, 점유자가 국가의 소유권을 인정하고 있었는지를 판단하는 사정으로 함께 평가될 수 있습니다. 그래서 국유지 점유가 문제 되는 상황에서는 다음 순서를 지키는 편이 안전합니다.

• 대부계약 체결이나 변상금 납부를 결정하기 전에, 그 토지가 일반재산인지와 점유 기간이 얼마나 되는지를 먼저 확인한다.

• 시효완성 가능성이 있다면 대부계약 체결은 신중히 판단한다 — 이후의 점유가 타주점유로 평가될 수 있다.

• 변상금 부과처분에 다툴 사유가 있다면 처분서에 기재된 불복 기간 내에 이의 절차를 밟는다.

• 점유 개시 시점과 그 원인을 보여주는 자료(매매계약서, 상속 서류, 오래된 항공사진 등)를 미리 정리해 둔다.

20년을 채웠다면 — 국가를 상대로 한 소유권이전등기청구

시효기간이 완성되어도 소유권이 자동으로 넘어오지는 않습니다. 민법 제245조 제1항은 "등기함으로써 그 소유권을 취득한다"고 정하고 있어, 점유자가 얻는 것은 소유권 자체가 아니라 등기청구권입니다. 국유지의 경우 상대방은 대한민국이고, 「국가를 당사자로 하는 소송에 관한 법률」 제2조에 따라 법무부장관이 국가를 대표하므로 소장의 피고 표시는 "대한민국(대표자 법무부장관)"이 됩니다. 청구취지는 시효완성일을 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행입니다.

참고로 민법 제245조 제2항의 등기부취득시효는 소유자로 등기된 자가 10년간 선의·무과실로 점유한 경우를 요건으로 하므로, 국가 명의로 등기가 되어 있는 국유지에서는 사실상 활용할 여지가 없습니다. 결국 국유지 사건은 20년 점유취득시효 하나로 승부하게 되고, 그만큼 점유의 시작 시점과 계속성을 증명하는 일이 중요해집니다. 점유 기간은 혼자 채울 필요가 없습니다. 민법 제199조에 따라 전 점유자의 점유를 아울러 주장할 수 있으므로, 부모가 점유하던 땅을 상속받아 이어 쓰고 있다면 두 점유를 합산해 20년을 계산할 수 있습니다.

증명의 실무는 결국 자료 싸움입니다. 국토지리정보원 등에서 발급받는 연도별 항공사진은 특정 시점에 그 자리에 밭이나 건물이 있었음을 보여주는 가장 강력한 자료이고, 옛 지적도와 임야도, 지적측량성과도는 점유 범위를 특정하는 데 쓰입니다. 여기에 재산세 납부내역, 농지 관련 서류, 전기·수도 사용 기록, 인근 주민의 사실확인서를 더해 점유의 시작과 계속을 입체적으로 구성하게 됩니다. 점유 범위를 도면으로 특정해야 하므로 소송 과정에서 측량감정이 뒤따르는 것이 보통입니다.

시효완성으로 생기는 것은 소유권이 아니라 등기청구권이다 — 등기를 마치기 전에 그 토지가 행정재산이 되거나 제3자에게 처분되면 청구가 막힐 수 있다.

자주 묻는 질문

Q. 국유지는 아무리 오래 점유해도 내 땅이 될 수 없나요?

A. 그렇지 않습니다. 국유재산법 제7조 제2항이 시효취득 대상에서 제외하는 것은 행정재산뿐이고, 일반재산인 국유지에는 민법 제245조가 그대로 적용됩니다. 헌법재판소 1991. 5. 13. 선고 89헌가97 결정으로 잡종재산까지 일률적으로 배제하던 구법 조항이 위헌으로 선고된 뒤 지금의 구조가 만들어졌습니다.

Q. 내가 점유한 국유지가 행정재산인지 일반재산인지 어떻게 확인하나요?

A. 관리청에 국유재산대장 등본과 재산 구분에 관한 자료를 정보공개청구로 요청해 확인하는 것이 기본입니다. 다만 대장상 표시가 결론은 아니고, 법령상 지정이나 공용개시 처분이 있었는지, 실제로 그 용도에 사용되고 있는지가 함께 판단됩니다. 관리청이 기획재정부나 한국자산관리공사 계열로 되어 있다면 일반재산일 가능성을 살펴볼 여지가 있습니다.

Q. 지목이 도로인 국유지를 20년 넘게 마당으로 써왔습니다. 가능한가요?

A. 지목이 도로라는 사정만으로 행정재산이 되는 것은 아닙니다. 대법원 1995. 4. 28. 선고 94다60882 판결은 지목이 도로이고 국유재산대장에 등재되어 있다는 것만으로는 행정재산으로 보기 부족하다고 판시했습니다. 실제로 도로로 개설·사용된 적이 없고 공용개시 처분도 없었다면 일반재산으로 다툴 여지가 있습니다.

Q. 국유지인 줄 모르고 점유했으면 자주점유가 인정되나요?

A. 민법 제197조 제1항에 따라 소유의 의사는 추정되므로 출발점은 유리합니다. 다만 대법원 1997. 8. 21. 선고 95다28625 전원합의체 판결은 소유권 취득의 원인이 될 수 없음을 알면서 한 무단점유는 자주점유 추정이 깨진다고 보았습니다. 매매·상속 등 점유 개시의 권원이나 경계 착오를 뒷받침하는 자료가 있는지가 갈림길이 됩니다.

Q. 대부계약을 맺고 대부료를 내고 있었다면 시효취득이 되나요?

A. 대부계약은 국가의 소유권을 인정하고 사용권만 빌리는 계약이므로, 그 권원의 성질상 점유는 타주점유로 평가됩니다. 계약 이후의 점유 기간은 시효기간으로 쌓이기 어렵다고 보아야 합니다. 계약 전에 이미 20년을 채웠는지, 그 기간의 점유가 자주점유였는지를 먼저 따져볼 필요가 있습니다.

Q. 20년이 지나면 자동으로 소유자가 되나요?

A. 아닙니다. 민법 제245조 제1항은 등기함으로써 소유권을 취득한다고 정하므로, 대한민국을 상대로 소유권이전등기청구 소송을 제기해 등기를 마쳐야 합니다. 등기 전에 그 토지가 행정재산이 되면 대법원 1997. 11. 14. 선고 96다10782 판결에 따라 이전등기 청구 자체가 막힐 수 있어 지체하지 않는 것이 중요합니다.

맺음말

국유지 점유취득시효는 "국유지라서 안 된다"가 아니라 "어떤 국유지인가"에서 시작합니다. 국유재산법 제7조 제2항이 막는 것은 행정재산이고, 일반재산이라면 민법 제245조가 사인 소유 토지와 동일하게 적용됩니다. 다만 실제 사건에서는 재산 구분, 20년 내내 일반재산이었는지, 점유가 자주점유였는지, 그리고 시효완성 후 등기를 언제 마쳤는지라는 네 개의 관문을 모두 통과해야 결론에 이릅니다.

반대로 이 관문들은 준비 순서를 알려주기도 합니다. 관리청 자료로 재산 구분과 공용개시 여부를 확인하고, 항공사진과 옛 지적자료로 점유의 시작과 범위를 특정하고, 점유 개시의 권원을 보여주는 서류를 정리해 두는 일이 그것입니다. 특히 변상금 고지서를 받은 뒤 대부계약부터 서둘러 체결하면 그 시점 이후의 점유가 타주점유로 평가될 수 있으므로, 서명 전에 시효완성 가능성을 먼저 점검하는 편이 안전합니다.

수원을 비롯한 경기남부, 특히 임야와 농지가 넓게 남아 있는 용인 처인구와 양평 일대에서는 오래전부터 경작해 온 땅의 일부가 국유지로 확인되면서 변상금 고지나 인도 요구를 받는 사례가 꾸준히 나옵니다. 자료가 오래된 사안일수록 확인해야 할 서류가 많은 만큼, 문제를 인지한 시점에 권리관계부터 정리해 보시길 권합니다.

조력이 필요하시면 010-3432-1451 강대현 대표변호사에게 연락주십시오. 신속히 도와드리겠습니다.

의뢰인을 위한 최선의 전략을 끊임없이 고민합니다.