토지(도로) 소유자의 배타적·독점적 사용수익권은 언제 제한 ? 

1. 사안의 개요

토지 소유자가 소유한 토지가 통행로(도로)로 사용되고 있는 경우 독점적·배타적 사용수익권의 행사가 제한되어 토지 사용자에 대한 부당이득(사용대가) 반환청구를 할 수 없다고 보는 경우가 있습니다.

이전에 소개해드렸던 사례 중 하나도 시행사가 수분양자의 진입도로로 제공하기로 했던 토지를 경매로 낙찰받은 경우 낙찰자도 이를 알고 매수하였으므로 소유자가 사용자에게 인도청구나 부당이득반환청구를 행사할 수 없다고 인정된 사례였습니다.

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다만, 위 법리를 확대하여 적용하게 되면 토지 소유자의 피해가 너무 크므로 단순히 오랜 기간 통행로로 사용되었다는 것만으로 토지 소유자가 배타적·독점적 사용수익권을 포기했다고 보면 안 되고, 토지 소유자가 이로 인한 정당한 보상이나 이득을 얻었는지 여부를 중요하게 살펴보아야 하며, 토지 소유자의 독점적·배타적 사용·수익권 행사의 제한을 주장하는 사람이 그 제한 요건을 충족하였다는 점에 대한 증명책임을 져야 한다는 대법원 판례가 최근 반복적으로 나온 바 있습니다.

2. 대법원의 판단

가. 관련 법리

어느 사유지가 종전부터 자연발생적으로 또는 도로예정지로 편입되어 사실상 일반 공중의 교통에 공용되는 도로로 사용되고 있는 경우, 토지 소유자가 스스로 그 토지를 도로로 제공하거나 그러한 사용 상태를 용인함으로써 인근 주민이나 일반 공중이 이를 무상으로 통행하고 있는 상황에서, 도로의 점유자를 상대로 한 부당이득반환청구나 손해배상청구, 토지인도청구 등 그 토지에 대한 독점적·배타적인 사용·수익권의 행사를 제한할 수 있는 경우가 있다.

이와 같이 토지 소유자가 그 소유 토지를 일반 공중 등의 통행로로 무상 제공하거나 그에 대한 통행을 용인하는 등으로 자신의 의사에 부합하는 토지이용상태가 형성되어 그에 대한 독점적·배타적 사용·수익권의 행사가 제한되는 것은 금반언이나 신뢰보호 등 신의성실의 원칙상 기존 이용상태가 유지되는 한 토지 소유자가 이를 수인해야 함에 따른 결과일 뿐이고 그로써 소유권의 본질적 내용인 사용·수익권 자체를 대세적·확정적으로 상실하는 것은 아니다. 또한 토지 소유자의 독점적·배타적 사용·수익권 행사가 제한되는 경우에도 일정한 요건을 갖춘 때에는 신의성실의 원칙으로부터 파생되는 사정변경의 원칙에 따라 소유자가 다시 독점적·배타적 사용·수익권을 행사할 수 있다. 이러한 신의성실의 원칙과 독점적·배타적 사용·수익권 제한 법리의 관련성에 비추어 보면, 독점적·배타적 사용·수익권 행사가 제한되는지를 판단할 때는 토지 소유자의 의사를 비롯하여 다음에 보는 여러 사정을 종합적으로 고찰할 때 토지 소유자나 그 승계인이 권리를 행사하는 것이 금반언이나 신뢰보호 등 신의성실의 원칙상 허용될 수 있는지가 고려되어야 한다.

즉 독점적·배타적 사용·수익권을 행사하는 것을 제한할 수 있는지 여부는 소유자가 토지를 소유하게 된 경위와 보유기간, 소유자가 토지를 공공의 사용에 제공하거나 그 사용을 용인하게 된 경위와 그 규모, 토지 제공 당시 소유자의 의사, 토지 제공에 따른 소유자의 이익 또는 편익의 유무와 정도, 해당 토지의 위치나 형태, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위 환경, 소유자가 보인 행태의 모순 정도 및 이로 인한 일반 공중의 신뢰 내지 편익 침해 정도, 소유자가 행사하는 권리의 내용이나 행사 방식 및 권리 보호의 필요성 등 여러 사정을 종합적으로 고찰하고, 토지 소유자의 소유권 보장과 공공의 이익 사이의 비교형량을 하여 판단하여야 한다. 또한 독점적·배타적 사용·수익권 행사를 제한하는 법리는 토지 소유자의 권리행사를 제한하는 예외적인 법리이므로, 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한에 관한 정당한 보상을 지급하여야 한다는 헌법 제23조 제3항 및 법치행정의 취지에 비추어 신중하고 엄격하게 적용되어야 하고, 독점적·배타적 사용·수익권 행사의 제한을 주장하는 사람이 그 제한 요건을 충족하였다는 점에 대한 증명책임을 진다.

나. 대법원 2024. 2. 15. 선고 2023다295*** 판결

갑이 사정받은 토지가 분할됨과 동시에 분할된 일부 토지의 지목이 ‘도로’로 변경되어 도로로 사용되다가 을이 위 토지를 매수하였는데, 을이 병 지방자치단체를 상대로 병 지방자치단체가 위 토지를 도로부지로 사용하였다는 이유로 부당이득반환을 구한 사안에서, 위 도로부지에 포함된 토지가 관할관청에 의하여 직권으로 모토지에서 분할되면서 도로로 개설되어 공중의 통행에 이용되었을 가능성을 배제할 수 없는 점, 갑 및 그 상속인들이 관할관청으로부터 보상을 받았다는 등 이들이 토지 분할로 인하여 얻은 이익이나 편익이 있었다고 볼 만한 자료는 제출되지 않은 점, 토지가 도로로 사용되는 것에 대하여 소유자가 적극적으로 이의하지 않았고 그 기간이 길다는 것만으로 소유자가 사전에 무상 점유·사용에 대한 동의를 하였다거나 사후에 이를 용인하였다고 볼 수는 없는 점, 을이 소멸시효가 완성하지 않은 과거 5년 및 장래의 토지 임료 상당 부당이득반환청구를 하고 있을 뿐, 토지 인도청구 등 일반 공중의 도로 통행에 관한 신뢰나 편익에 직접적으로 영향을 줄 만한 청구는 하고 있지 않은 점 등을 종합하면, 갑 및 그 상속인들이 위 토지에 대한 독점적·배타적인 사용·수익권을 행사하는 것을 제한할 수 있다고 보기 어려운데도, 갑 및 그 상속인들이 위 토지에 대한 독점적·배타적 사용·수익권을 포기하였으므로 을이 부당이득반환청구를 할 수 없다고 본 원심판단에 법리오해의 잘못이 있다고 한 사례.

다. 대법원 2024. 4. 4. 선고 2023다295*** 판결

1) 망인이 이 사건 분할 전 토지의 소유권을 취득할 당시 이 사건 토지는 도로가 아닌 '답'으로 이용되었으므로, 만일 이 사건 토지가 도시계획시설(도로)로 고시되지 않았다면, 망인은 이 사건 토지를 도로가 아닌 다른 용도로 활용할 수 있었다. 그러나 이 사건 토지에 관한 위와 같은 서울특별시 고시로 인하여 관련 법령에 의한 도로 설치가 예정됨에 따라, 이 사건 토지 위에는 건축물을 신축할 수 없는 등 사용수익이 제한될 수밖에 없었고, 따라서 망인은 부득이 도시계획선에 맞추어 이 사건 토지를 분할하였던 것으로 보인다.

이와 같이 망인이 이 사건 토지를 분할할 당시 이 사건 토지가 '답'으로 이용되었을 뿐, 아직 도로가 개설되기 전이었으므로, 망인이 무상으로 이 사건 토지 부분을 도로 부지로 제공하겠다는 의사를 가졌다기보다는, 향후 서울특별시가 도로를 개설하는 과정에서 수용 등의 보상을 기대하였을 것으로 보는 것이 합리적이다.

2) 분할 당시 이 사건 분할 전 토지 위쪽 부분에는 공로로 출입할 수 있는 다른 통행로가 존재하였으므로, 이 사건 토지 부분이 공로에 출입하는 유일한 통행로라고 보기도 어렵고, 분할 후 일부 토지 부분과 공로 사이에 통행로로서 이 사건 토지가 필요하다고 하더라도 폭이 8m 정도에 이르는 이 사건 토지 전체가 반드시 필요하다고 보이지도 않는다.

3) 그렇다면 지목이 '답'인 이 사건 토지가 인근 주민이나 일반 공중의 통행에 제공되고 분할 후 일부 토지의 효율적인 사용 · 수익에 기여하게 된 것은, 위와 같은 도시계획시설의 지정에 따른 부득이한 결과일 뿐, 망인의 자발적인 의사에 따라 이루어진 것은 아니라고 볼 여지가 충분하다. 망인이 이 사건 토지에 대한 권리 포기의사를 표시하였음을 인정할 자료가 없는 이상 망인이 스스로 이 사건 토지를 도로로 제공하여 인근 주민이나 일반 공중에게 무상으로 통행할 수 있는 권리를 부여하였거나 이 사건 토지에 대한 독점적이고 배타적인 사용 · 수익권을 포기하였다고 쉽게 단정할 수 없다.

라. 대법원 2025. 1. 23. 선고 2024다277*** 판결

갑 주식회사 등이 도시계획시설사업을 추진하는 과정에서 도로부지의 기부채납 확약을 하여 실시계획인가의 부관으로 기부채납이 붙었고, 그 후 을 지방자치단체가 위 부지에 도로를 개설하여 관리하고 있는데, 위 사업은 시행을 마치지 못한 채로 시행 기간이 만료되어 무산되었고, 갑 회사 등이 파산선고를 받은 후 위 부지의 특별승계인인 병 주식회사가 을 지방자치단체를 상대로 도로부지에 관한 부당이득반환을 구한 사안에서, 실시계획인가의 부관으로 붙인 기부채납 부담은 위 사업의 ‘공공기여에 관한 사항’으로 정하여진 것이었고, 갑 회사 등이 기부채납 확약을 한 것 또한 그 경위 등에 비추어 사업의 승인을 위해 부득이 이루어진 것으로 봄이 상당한 점, 위 기부채납 확약은 사업 실행을 조건으로 이루어진 의사표시로 보이며, 사업의 실시계획인가가 실효되고 사업계획이 확정적으로 취소된 이상 기부채납 확약만을 들어 위 부지에 관하여 독점적이고 배타적인 사용·수익권을 포기하는 의사표시가 있었다고 인정하기 어려운 점, 갑 회사 등은 사업이 무산되어 위 부지를 기부채납으로 제공함으로써 얻고자 했던 이익을 실현하지 못한 반면 을 지방자치단체는 정당한 보상을 하지 아니한 채 위 부지를 도로로 사용하는 결과가 된 점 등 제반 사정에 비추어 종전 소유자인 갑 회사 등이 위 부지에 관한 독점적·배타적 사용·수익권을 포기하였다고 단정하기 어려운데도 이와 달리 본 원심판단에 법리오해 등의 잘못이 있다.

3. 결론

위 대법원 판례와 같이 토지소유자의 사용수익권 제한은 토지소유자의 자발적 의사나 토지 제공으로 인한 이득 여부 등을 고려하여 예외적으로 인정되어야 하는 것으로, 토지소유자나 사용자는 위와 같은 대법원 판례를 고려하여 도로(통행로)인 토지 사용에 대한 분쟁에 대처하셔야 할 것입니다.