무허가 용도변경에 이행강제금이 매년 나오는데 양성화되나요
수원 광교와 서울 양재역, 두 곳에서 상담이 가능합니다.
현재 상황에 대해 상담이 필요하신 경우 편하게 연락 주시면, 사건 경위를 확인한 뒤 대응 방향을 함께 검토해드리겠습니다.
사건 개요
건물을 매수해 보니 이미 사무실이 음식점으로, 혹은 주택 일부가 상가로 바뀌어 있었다거나, 직접 임대를 주면서 용도를 바꿔 영업하게 해 주었는데 구청에서 시정명령이 날아온 경우가 있습니다. 처음에는 "곧 정리하면 되겠지" 하고 넘겼는데, 얼마 뒤 이행강제금 부과 예고서가 오고, 납부를 하고 나니 이듬해에 또 부과 통지서가 오는 일이 반복됩니다. 건축물대장에는 위반건축물 표시까지 올라가 은행 대출이나 매매, 영업 허가에도 지장이 생깁니다.
이때 가장 많이 하시는 질문이 "돈을 계속 낼 바에는 지금이라도 합법으로 인정받을 수 없느냐"는 것입니다. 이른바 양성화입니다. 결론부터 말씀드리면, 건축법에는 '양성화'라는 이름의 별도 제도가 있는 것이 아니라, 변경하려는 용도의 건축기준에 맞출 수 있으면 사후에라도 용도변경 허가·신고를 받아 위반 상태를 해소하는 길이 열려 있고, 맞출 수 없으면 원래 용도로 되돌리는 것이 유일한 종결 방법입니다. 어느 쪽이 가능한지는 건물의 구조·면적·주차·용도지역에 따라 갈립니다.
이행강제금은 한 번 내면 끝나는 벌금이 아니라 시정명령이 이행될 때까지 반복되는 간접강제 수단이라는 점이 핵심입니다. 그래서 금액을 다투기 전에 "무엇을 하면 이 반복이 멈추는가"를 먼저 확정해야 합니다.
핵심 쟁점
무허가 용도변경 이행강제금 사건에서 결과를 가르는 지점은 다섯 가지입니다. 첫째, 건축법 제19조 제2항에 따라 그 용도변경이 허가 대상(상위 시설군으로의 변경)인지 신고 대상(하위 시설군으로의 변경)인지, 아니면 같은 시설군 안의 건축물대장 기재내용 변경 신청 대상인지입니다. 둘째, 같은 조 제1항과 제7항에 따라 변경하려는 용도의 건축기준(주차장, 피난·방화, 구조안전, 용도지역 제한 등)에 현재 건물이 맞는지입니다. 셋째, 건축법 제80조에 따른 이행강제금이 시정명령 → 계고 → 부과의 순서와 방식을 갖췄는지입니다. 넷째, 시정명령이 이행되면 새 이행강제금은 즉시 중지되지만 이미 부과된 것은 징수된다는 제80조 제6항의 구조입니다. 다섯째, 도시지역에서는 3년 이하 징역 또는 5억원 이하 벌금(제108조), 도시지역 밖에서는 2년 이하 징역 또는 1억원 이하 벌금(제110조)이라는 형사처벌 규정이 이행강제금과 별개로 존재한다는 점입니다.
이 다섯 가지를 순서대로 확인하지 않고 매년 부과되는 금액만 납부하거나 반대로 무작정 이의만 제기하면, 이행강제금은 계속 쌓이고 해결 시점만 늦어집니다.
김강희 변호사의 해결방법 [1]: 건축기준 적합성을 따져 사후 용도변경 허가·신고로 위반 상태를 해소하기
양성화가 가능한지의 출발점은 건축법 제19조 제1항입니다. 건축물의 용도변경은 "변경하려는 용도의 건축기준에 맞게" 하여야 한다고 정하고 있고, 제7항은 그 기준으로 피난·방화(제49조·제50조), 구조안전(제48조), 건폐율·용적률(제55조·제56조), 대지의 조경·공개공지·도로 관련 규정 등을 준용하도록 하고 있습니다. 따라서 이미 바꿔 써 온 용도가 이 기준을 충족하는 건물이라면, 위반의 본질은 "절차를 거치지 않은 것"에 그치므로 사후에 허가나 신고를 받아 위반 상태를 정리할 수 있습니다. 김강희 변호사는 다음 순서로 가능성을 판단합니다.
1) 변경 방향이 허가 대상인지 신고 대상인지부터 확정합니다.
제19조 제4항은 용도를 자동차 관련 시설군부터 그 밖의 시설군까지 9개 시설군으로 나누고, 시행령 제14조 제5항이 시설군별 세부 용도를 정합니다. 번호가 작은 상위군으로 올라가는 변경은 허가, 번호가 큰 하위군으로 내려가는 변경은 신고, 같은 시설군 안의 변경은 건축물대장 기재내용 변경 신청입니다. 예를 들어 근린생활시설군(7호)의 사무소를 영업시설군(5호)에 속하는 판매·운동시설 등으로 바꿨다면 상위군 변경이라 허가가 필요하고, 반대로 영업시설군에서 근린생활시설군으로 내려갔다면 신고 대상입니다. 이 구분에 따라 사후에 받아야 할 서류와 심사 강도가 달라지므로 현재 사용 용도를 건축물대장과 대조해 정확히 분류합니다.
2) 건축기준 중 걸림돌이 되는 항목을 하나씩 점검합니다.
현장에서 양성화를 막는 항목은 대체로 반복됩니다. 용도가 바뀌면 부설주차장 설치기준이 달라져(주차장법상 시설면적당 대수) 추가 주차면을 확보하지 못하는 경우, 용도지역·지구에서 해당 용도가 허용되지 않는 경우(국토계획법상 용도 제한), 피난계단·방화구획 등 피난·방화 기준이 새 용도에 맞지 않는 경우가 대표적입니다. 반대로 면적 기준만 맞추면 되는 경우(예: 같은 호 안에서 면적 한도를 맞추는 경우)나, 구조안전 확인서로 해결되는 경우는 사후 허가 가능성이 높습니다. 이 점검은 건축사 사무소의 현황 도면·검토서로 객관화해 두어야 구청과 협의할 수 있습니다.
3) 허가·신고 후 사용승인 절차까지 이어서 챙깁니다.
제19조 제5항은 허가나 신고 대상 용도변경에서 용도변경 부분 바닥면적 합계가 100제곱미터 이상이면 사용승인 절차(제22조)를 준용하도록 하되, 500제곱미터 미만이고 대수선에 해당하는 공사를 수반하지 않으면 예외로 둡니다. 그리고 500제곱미터 이상 허가 대상 용도변경은 설계 관련 규정(제23조)이 준용됩니다. 면적 규모에 따라 추가로 거칠 절차가 달라지므로, 허가만 받고 끝내지 말고 사용승인 필요 여부까지 확인해야 이행강제금이 다시 붙는 일이 없습니다.
김강희 변호사의 해결방법 [2]: 이행강제금 부과 절차의 하자를 따지고, 부과 반복을 끊는 이행 방법 설계하기
양성화가 어렵거나 시간이 걸리는 사안에서도 이행강제금은 계속 방치할 수 없습니다. 건축법 제80조는 이행강제금을 "시정명령을 받은 후 시정기간 내에 이행하지 아니한 건축주등"에게 부과하도록 정하고, 반복 부과는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 1년에 2회 이내에서 조례로 정한 횟수만큼 시정명령이 이행될 때까지 할 수 있다고 합니다(제80조 제5항). 그래서 "매년 나온다"는 상황은 제도가 설계된 대로 작동하는 것이고, 끊을 수 있는 열쇠는 시정명령의 이행뿐입니다.
1) 시정명령과 부과 처분의 절차 요건을 하나씩 확인합니다.
허가권자는 이행강제금을 부과하기 전에 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고해야 하고(제80조 제3항), 부과할 때는 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 기관을 구체적으로 밝힌 문서로 해야 합니다(같은 조 제4항). 시정명령도 제79조 제1항에 따라 "상당한 기간"을 정해야 하고, 시정명령의 수범자가 건축주·소유자·관리자·점유자 중 누구인지도 확인해야 합니다. 계고 없이 곧바로 부과되었거나, 시정명령 자체가 송달되지 않았거나, 부과 문서에 필수 기재사항이 빠져 있다면 그 처분의 효력을 다툴 사유가 됩니다. 처분서와 송달 기록을 모두 확보해 날짜순으로 정리하는 것이 첫 작업입니다.
2) 금액 산정과 가중·감경 사유를 점검합니다.
이행강제금은 제80조 제1항 각 호에 따라 위반 내용별로 산정됩니다. 제1호는 건폐율·용적률 초과나 허가·신고 없이 건축된 경우로 1제곱미터 시가표준액의 100분의 50에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 시행령이 정하는 비율을 곱하고, 제2호는 그 밖의 위반 건축물로 시가표준액의 100분의 10 범위에서 시행령이 정하는 금액을 부과합니다. 구체적인 산정기준은 시행령 제115조의2 제2항과 별표 15에 있으므로, 구청이 어느 호의 어떤 비율을 적용했는지 확인해 위반면적이 과다하게 잡히지 않았는지를 따집니다. 또 연면적 60제곱미터 이하 주거용 건축물은 조례로 정하는 금액이 2분의 1 범위에서 감경되고(제80조 제1항 단서), 영리 목적이나 상습적 위반이면 100분의 100 범위에서 가중될 수 있으므로(제80조 제2항) 가중 사유가 실제로 인정되는지도 확인합니다.
3) 이행하는 순간 부과가 멈추도록 이행 시점을 설계합니다.
제80조 제6항은 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 것은 징수하도록 정합니다. 이 때문에 사후 허가·신고를 추진한다면 허가권자와 협의해 시정명령의 내용을 "원상복구"에서 "허가·신고 완료"로 이행할 수 있는지, 이행 기한을 연장받을 수 있는지를 확인하고, 이행 완료 사실(원상복구 사진, 허가증, 건축물대장 정리 내역)을 서면으로 제출해 이행 시점을 확정해야 합니다. 임차인이 영업 중이라면 계약 해지·용도 원복 일정을 임차인과 서면으로 맞추고, 필요하면 임차인 영업의 다른 법령 허가 문제(제79조 제2항에 따른 영업허가 제한 요청)까지 함께 점검합니다. 납부기한을 넘기면 지방행정제재·부과금의 징수 등에 관한 법률에 따라 징수 절차로 넘어가므로(제80조 제7항), 이의 여부와 관계없이 기한 관리는 필수입니다.
4) 이행강제금과 별개로 형사 절차 가능성을 함께 봅니다.
제19조 제1항·제2항을 위반한 용도변경은 도시지역에서는 제108조에 따라 3년 이하의 징역이나 5억원 이하의 벌금, 도시지역 밖에서는 제110조에 따라 2년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금의 대상이 되고, 처벌 대상은 건축주와 공사시공자입니다. 실무에서는 이행강제금만으로 처리되는 경우가 많지만 고발·입건 가능성이 있으므로, 이미 상황이 정리 가능한 사건이라면 사후 허가·원상복구 등 시정 사실이 양형에 유리하게 작용하도록 일지와 자료를 남겨 두어야 합니다.
결론
무허가 용도변경에 이행강제금이 해마다 나오는 것은 시정명령이 이행될 때까지 반복 부과하도록 한 건축법 제80조 제5항의 구조 때문이며, 이를 끝내는 방법은 사후에 용도변경 허가·신고로 적법 상태를 만들거나 원래 용도로 되돌려 시정명령을 이행하는 것 두 가지입니다. 건물이 변경 용도의 건축기준을 충족한다면 양성화에 가까운 결과가 가능하고, 주차·피난·용도지역 기준을 맞출 수 없다면 원상복구가 현실적인 종결 방법입니다.
다만 어느 쪽이든 부과 절차의 하자, 산정 금액의 적정성, 형사 절차 가능성은 별개로 점검해야 합니다. 이미 받은 시정명령서와 부과 통지서, 건축물대장을 함께 놓고 건축기준 충족 여부부터 확인해 보시기를 권합니다. 그래야 불필요하게 반복 납부하는 상황을 끊고 이후 절차를 현실적으로 정할 수 있습니다.
자주 묻는 질문 Q&A
Q1. 이행강제금을 이미 여러 번 냈는데, 지금 허가를 받으면 낸 돈을 돌려받을 수 있나요?
건축법 제80조 제6항은 시정명령을 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하도록 정하고 있습니다.
이미 납부한 금액을 시정 이행을 이유로 돌려받는 것은 제도상 예정되어 있지 않습니다.
다만 부과 절차에 하자가 있었거나 산정이 잘못된 부과분이 있다면 그 부과처분 자체를 다투어 취소나 감액을 구할 여지는 별개로 있습니다.
그래서 이미 낸 금액과 앞으로 낼 금액을 나누어, 앞으로의 부과를 멈추는 데 우선순위를 두는 것이 일반적입니다.
Q2. 시정명령을 받았는데 용도를 바로 원상복구하기 어렵습니다. 어떻게 해야 하나요?
시정명령에 정해진 시정기간과 이행기한이 지나면 이행강제금 부과 대상이 되므로 기한 관리가 가장 먼저입니다.
임차인이 영업 중이라 즉시 비울 수 없다면 계약 해지 일정, 영업 종료 예정일 등을 서면으로 정리해 허가권자와 협의하는 것이 필요합니다.
협의 내용은 구두에 그치지 않고 공문이나 민원 접수 기록으로 남겨 두어야 이후 다툼에서 근거가 됩니다.
Q3. 같은 건물인데 용도변경 신고만 하면 된다는 말도 듣고 허가를 받아야 한다는 말도 듣습니다. 어느 쪽인가요?
건축법 제19조 제2항과 시행령 제14조 제5항의 시설군 분류로 정해지며, 상위 시설군으로 올라가는 변경은 허가, 하위 시설군으로 내려가는 변경은 신고입니다.
같은 시설군 안의 변경은 건축물대장 기재내용 변경 신청 대상이고, 시행령이 정한 예외는 신청도 필요 없습니다.
따라서 현재 건축물대장상 용도와 실제 사용 용도가 어느 시설군에 속하는지 확인한 뒤에야 정확한 절차를 말할 수 있습니다.
Q4. 이행강제금 부과 통지서를 받았는데 이의를 제기할 수 있나요?
부과 문서에는 이의제기 방법과 이의제기 기관이 구체적으로 적혀 있어야 합니다(제80조 제4항).
그 문서에 적힌 방법과 기한에 따라 이의를 제기하거나 행정심판·행정소송으로 다투는 길이 있고, 쟁점은 시정명령의 적법성, 계고와 부과 절차의 적법성, 금액 산정의 적정성 등입니다.
불복 기간이 정해져 있으므로 통지서를 받은 날짜를 먼저 확인하고, 납부기한을 넘기지 않도록 함께 관리해야 합니다.
Q5. 이행강제금만 내면 형사처벌은 받지 않나요?
이행강제금은 시정명령 이행을 강제하는 행정상 수단이고, 건축법 제108조·제110조의 처벌은 위반행위 자체에 대한 형사 절차이므로 서로 별개입니다.
도시지역이면 3년 이하 징역 또는 5억원 이하 벌금, 도시지역 밖이면 2년 이하 징역 또는 1억원 이하 벌금이 법정형입니다.
실제 사건에서 입건 여부는 위반 경위, 영리 목적 여부, 시정 이행 여부 등에 따라 달라질 수 있으므로, 시정 노력을 보여 주는 자료를 꾸준히 남겨 두는 것이 중요합니다.
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