국유지 무단점유 변상금, 사용료 120% 부과 기준과 면제받는 예외 사유 

공터인 줄 알고 오랫동안 텃밭으로 써 왔거나, 옆 건물주가 예전부터 써 온 자리라 별생각 없이 창고나 주차장으로 활용해 온 땅이 알고 보니 국가 소유의 국유지였다는 사실을 뒤늦게 확인하는 경우가 있습니다. 이런 경우 관리청은 그동안의 점유 기간에 대해 변상금을 부과하는데, 그 금액이 단순히 밀린 사용료 수준이 아니라 사용료의 120%로 산정되어 당혹스러워하는 분들이 많습니다. 왜 하필 120%인지, 이 비율이 모든 경우에 예외 없이 적용되는지, 그리고 변상금을 내지 않아도 되는 경우는 없는지가 실제 상담에서 반복해서 나오는 질문입니다. 이 글에서는 국유지 무단점유 변상금이 어떤 기준으로 산정되는지, 120%라는 비율의 법적 근거와 제외되는 예외 사유를 구체적으로 살펴보겠습니다.

법무법인 도모 강대현 대표변호사

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국유재산 무단점유란 무엇인가 — 행정재산과 일반재산의 구분

국유재산법상 국유재산은 용도에 따라 크게 행정재산과 일반재산으로 나뉩니다. 행정재산은 국가가 직접 사무용·사업용으로 사용하거나 공용·공공용으로 쓰는 재산으로, 원칙적으로 사인에게 매각하거나 사용을 허락하지 않는 것이 원칙이지만, 그 용도나 목적에 장애가 되지 않는 범위에서 사용허가를 받아 일시적으로 사용할 수 있습니다. 반면 일반재산은 행정재산 외의 국유재산으로, 국유재산법 제47조에 따른 대부계약을 통해 민간이 빌려 쓸 수 있고 매각 대상도 될 수 있습니다. 이 둘을 구분하는 이유는 각각에 대해 정당하게 사용할 수 있는 절차, 즉 행정재산은 사용허가, 일반재산은 대부계약이 별도로 마련되어 있기 때문입니다.

무단점유란 이런 정식 절차, 즉 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사실상 점유하거나 사용·수익하는 상태를 말합니다. 처음부터 국유지인 줄 알면서 허가 없이 점유를 시작한 경우뿐 아니라, 애초에 사용허가나 대부계약을 맺고 정당하게 쓰다가 그 기간이 끝난 뒤 재계약 없이 계속 사용하는 경우도 무단점유에 해당합니다. 실무에서는 상속받은 토지의 경계를 정확히 몰라 인접한 국유지 일부를 텃밭이나 주차공간으로 함께 써 온 경우, 옛날부터 관행적으로 통행로나 창고 부지로 써 온 국유지를 그대로 이어받아 사용하는 경우처럼, 점유자 스스로도 자신이 국유지를 무단으로 점유하고 있다는 사실을 인식하지 못한 채 오랜 기간이 흐르는 사례가 적지 않습니다.

국유지를 정식 사용허가나 대부계약 없이 점유·사용하면, 처음부터 몰랐든 계약기간이 끝난 뒤 계속 썼든 모두 국유재산법상 무단점유에 해당한다.

변상금이 사용료의 120%로 정해지는 이유 — 국유재산법 제72조

국유재산법 제72조 제1항은 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 정하고 있습니다. 즉 무단점유자가 내야 하는 변상금은 그 땅을 정식으로 사용허가받거나 대부계약을 맺었을 때 냈어야 할 사용료·대부료에 20%를 더한 금액으로 계산됩니다. 예를 들어 정식 대부계약을 맺었다면 연 300만원의 대부료를 냈을 토지를 무단으로 점유했다면, 변상금은 그 120%인 연 360만원 수준으로 산정되는 구조입니다.

이렇게 20%를 가산하는 이유는 단순합니다. 무단점유자가 정식 절차를 거친 사람과 똑같이 사용료·대부료 상당액만 내면 된다면, 굳이 번거롭게 사용허가나 대부계약을 신청할 이유가 없어집니다. 허가 없이 먼저 점유해 쓰다가 나중에 적발되더라도 어차피 정상 사용료만 내면 그만이라는 유인이 생기기 때문입니다. 변상금에 20%의 제재적 성격을 더한 것은 이런 도덕적 해이를 막고 정식 절차를 거쳐 사용허가·대부계약을 맺도록 유도하기 위한 것이라는 것이 실무의 일반적인 설명입니다. 같은 조 제3항은 변상금을 징수할 때는 사용료(제33조)·대부료(제47조)의 조정을 별도로 하지 않는다고 정하고 있어, 변상금 산정의 기준이 되는 사용료·대부료 자체는 그 재산의 가액이나 요율에 따라 정해진 통상의 기준을 그대로 따르게 됩니다.

변상금이 사용료의 120%인 이유는 단순한 밀린 사용료 정산이 아니라, 정식 허가 절차를 거치지 않은 데 대한 제재적 성격이 20%만큼 얹혀 있기 때문이다.

변상금은 구체적으로 어떻게 산정되나 — 점유 기간과 재산가액

변상금 액수를 정하려면 먼저 그 땅을 정식으로 빌렸다면 냈을 사용료·대부료가 얼마인지부터 계산해야 합니다. 사용료·대부료는 통상 해당 재산의 개별공시지가나 감정평가액에 국유재산법 시행령이 정하는 요율을 곱해 산정되며, 이 기준 금액에 100분의 120을 곱한 값이 변상금이 됩니다. 점유 기간이 여러 해에 걸쳐 있다면 그 기간 전체에 대해 변상금이 산정되고, 재산가액이 매년 변동되면 연도별로 그 해의 가액을 기준으로 각각 계산해 합산하는 방식이 일반적입니다.

실무에서 다투는 지점은 대체로 두 가지입니다. 하나는 무단점유가 시작된 시점, 즉 변상금 부과 기간의 시작점이고, 다른 하나는 재산가액 산정의 기초가 된 평가액이 실제와 맞는지입니다. 점유 시작 시점을 증명할 자료가 부족하면 관리청이 등기부, 항공사진, 재산대장 등을 근거로 추정한 시점이 그대로 기준이 될 수 있어, 실제보다 긴 기간에 대해 변상금이 부과되었다고 생각되면 점유 개시 시점을 다투는 자료를 확보해 두는 것이 중요합니다.

• 변상금 산출 순서 — ① 정당하게 냈을 사용료·대부료 산정 → ② 그 금액의 100분의 120 적용 → ③ 점유 기간·연도별로 합산.

• 사용료·대부료 산정 기준 — 개별공시지가·감정평가액에 시행령상 요율을 곱해 산정.

• 점유 기간이 여러 해에 걸치면 연도별 재산가액을 각각 반영해 합산.

• 점유 시작 시점에 다툼이 있으면 등기부·항공사진·재산대장 등 객관적 자료로 반박 가능.

변상금을 징수하지 않는 예외 사유 — 국유재산법 제72조 단서

국유재산법 제72조 제1항 단서는 무단점유에 해당하더라도 변상금을 징수하지 않는 경우를 두 가지로 정하고 있습니다. 첫째는 등기사항증명서 등 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급한 뒤 권리를 취득했는데, 취득한 뒤에야 그 재산이 국유재산으로 밝혀진 경우입니다. 둘째는 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우입니다.

첫 번째 예외가 실제로 문제 되는 경우는 매매나 상속을 통해 토지를 취득했는데, 등기부나 지적공부상으로는 사인 소유로 되어 있어 국유지인 줄 전혀 알 수 없었던 경우입니다. 다만 이 예외가 인정되려면 단순히 몰랐다는 사정만으로는 부족하고, 등기부 등 공부상 명의를 실제로 확인했고 그 명의인에게 정당한 대가를 지급하고 취득했다는 사실이 함께 갖춰져야 합니다. 반면 토지 경계를 제대로 확인하지 않고 인접 국유지를 함께 사용해 온 경우처럼, 조금만 확인했어도 국유지임을 알 수 있었던 사정이라면 이 예외에 해당한다고 보기 어렵습니다.

두 번째 예외는 점유자의 잘못이 아니라 국가나 지방자치단체 쪽의 필요에 의해 점유가 이루어진 경우를 전제로 합니다. 재해대책처럼 공익적 목적으로 국가·지방자치단체가 임시로 국유지를 쓰게 한 상황에서까지 그 사용자에게 변상금을 물리는 것은 형평에 맞지 않기 때문입니다. 이 두 예외는 모두 개별 사안의 구체적 사정을 따져야 인정 여부가 갈리므로, 예외에 해당한다고 생각되면 취득 경위와 관련 자료를 최대한 확보해 관리청에 소명하는 것이 필요합니다.

국유지인 줄 몰랐다는 사정만으로는 부족하고, 공부상 명의를 확인하고 정당한 대가를 지급해 취득했다는 사실까지 갖춰야 변상금 징수 예외가 인정된다.

변상금 부과에 이의가 있다면 — 불복 절차

변상금 부과는 국가·지방자치단체와 점유자 사이의 사적인 채권채무 관계가 아니라, 관리청이 우월한 지위에서 일방적으로 부과하는 행정처분으로 취급되는 것이 실무의 확립된 입장입니다. 따라서 변상금 고지서를 받았는데 산정 기준이나 점유 기간, 예외 사유 해당 여부를 다투고 싶다면 민사소송이 아니라 행정심판이나 행정소송(항고소송) 절차를 통해 다투어야 합니다.

행정심판이나 행정소송을 제기하려면 처분이 있음을 안 날로부터 일정 기간 안에, 늦어도 처분이 있은 날로부터 정해진 제척기간 안에 청구해야 하므로 고지서를 받으면 기간부터 먼저 확인하는 것이 중요합니다. 불복 과정에서는 점유 개시 시점을 뒷받침하는 자료, 재산가액 산정의 근거가 된 감정평가나 공시지가 자료, 그리고 예외 사유에 해당한다면 그 취득 경위를 증명하는 자료를 함께 준비해 제출하는 것이 유리합니다.

• 변상금 부과는 행정처분 — 다툴 때는 행정심판·행정소송(항고소송) 절차.

• 처분이 있음을 안 날, 처분이 있은 날 각각의 청구기간부터 먼저 확인.

• 점유 개시 시점·재산가액 산정 근거·예외 사유 증빙 자료를 함께 준비.

변상금 외에 별도로 문제 될 수 있는 책임 — 원상회복과 부당이득

변상금을 냈다고 해서 그 토지를 계속 점유·사용할 권리가 생기는 것은 아닙니다. 변상금은 과거의 무단점유에 대한 대가를 정산하는 성격일 뿐, 앞으로도 계속 그 국유지를 써도 된다는 사용 승인이 아니기 때문입니다. 관리청은 변상금을 부과하면서 동시에 또는 별도로 점유자에게 국유지에서 퇴거하고 원상으로 회복할 것을 요구할 수 있고, 이에 응하지 않으면 명도소송이나 대집행 등 별도의 절차로 이어질 수 있습니다.

아울러 변상금을 낸 이후에도 계속 국유지를 무단으로 점유·사용한다면, 그 이후 기간에 대해서는 다시 새로운 변상금이 부과되거나 민사상 부당이득반환청구의 대상이 될 수 있습니다. 국가가 무단점유자에게 갖는 변상금 징수권과 별개로 민사상 부당이득반환청구권도 함께 성립할 수 있다는 것이 일반적인 법리 설명이므로, 변상금을 한 번 냈다고 그 이후의 사용까지 전부 정리되었다고 안심할 것이 아니라, 계속 사용할 필요가 있다면 정식으로 사용허가나 대부계약을 신청해 정리해 두는 것이 근본적인 해결책입니다.

변상금 납부는 과거 점유에 대한 정산일 뿐 앞으로의 사용을 허락하는 것이 아니므로, 계속 쓰려면 정식 사용허가나 대부계약을 별도로 신청해야 한다.

실무에서 놓치기 쉬운 부분 — 소멸시효와 분할납부

국유재산법 자체에 변상금 징수권의 소멸시효를 따로 정하고 있지 않으면, 금전급부를 목적으로 하는 국가의 권리에 관한 일반 규정인 국가재정법 제96조에 따라 5년의 소멸시효가 적용되는 것이 원칙입니다. 즉 관리청이 변상금을 부과할 수 있음을 알았는지와 무관하게, 권리를 행사할 수 있는 때로부터 5년이 지나면 그 기간에 대한 변상금 징수권은 시효로 소멸할 수 있어, 오래전 점유 기간까지 소급해 변상금이 청구된 경우라면 이 부분을 확인해 볼 필요가 있습니다.

한편 변상금 액수가 한 번에 감당하기 어려울 만큼 크다면 국유재산법 제72조 제2항을 활용할 수 있습니다. 이 조항은 무단점유를 하게 된 경위, 점유지의 용도, 점유자의 경제적 사정 등을 고려해 5년의 범위에서 징수를 미루거나 나누어 낼 수 있도록 정하고 있습니다. 다만 이는 관리청이 재량으로 인정하는 것이어서 신청한다고 당연히 받아들여지는 것은 아니므로, 점유 경위와 경제적 사정을 뒷받침하는 자료를 갖추어 신청하는 것이 승인 가능성을 높이는 방법입니다.

자주 묻는 질문

Q. 국유지인 줄 전혀 몰랐는데도 변상금을 내야 하나요?

A. 단순히 몰랐다는 사정만으로는 변상금 징수 예외에 해당하지 않는 것이 원칙입니다. 다만 등기부 등 공부상 명의를 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급한 뒤 취득했는데 나중에 국유재산으로 밝혀진 경우라면 예외로 인정될 여지가 있으므로, 취득 당시의 경위와 자료를 확인해 볼 필요가 있습니다.

Q. 변상금과 원래 내야 할 사용료·대부료는 어떻게 다른가요?

A. 사용료·대부료는 정식으로 사용허가나 대부계약을 맺었을 때 정당하게 내는 금액이고, 변상금은 그런 절차 없이 무단으로 점유했을 때 그 사용료·대부료의 120%로 산정되는 금액입니다. 20%의 차이는 정식 절차를 거치지 않은 데 대한 제재적 성격이라고 이해하면 됩니다.

Q. 변상금 고지서를 받았는데 금액이 커서 한 번에 내기 어렵다면요?

A. 국유재산법 제72조 제2항에 따라 점유 경위와 경제적 사정 등을 고려해 5년의 범위에서 징수를 미루거나 분할납부하는 것을 신청할 수 있습니다. 다만 이는 관리청의 재량 사항이므로, 사정을 뒷받침하는 자료를 갖춰 신청하는 것이 좋습니다.

Q. 변상금 부과처분에 이의가 있으면 어떻게 다퉈야 하나요?

A. 변상금 부과는 행정처분으로 취급되므로 민사소송이 아니라 행정심판이나 행정소송(항고소송) 절차로 다투어야 합니다. 처분이 있음을 안 날과 처분이 있은 날을 기준으로 한 청구기간이 있으므로, 고지서를 받으면 기간부터 먼저 확인하는 것이 중요합니다.

Q. 변상금을 냈으면 그 국유지를 계속 사용해도 되나요?

A. 변상금은 과거 무단점유에 대한 정산일 뿐 앞으로의 사용을 승인하는 것이 아닙니다. 계속 사용하려면 정식으로 사용허가나 대부계약을 신청해야 하고, 그렇지 않고 계속 점유하면 다시 변상금이 부과되거나 원상회복·명도 문제로 이어질 수 있습니다.

Q. 오래전 점유 기간까지 소급해서 변상금이 청구됐는데, 그대로 다 내야 하나요?

A. 국유재산법에 별도 규정이 없으면 국가재정법 제96조에 따라 국가의 금전채권에는 원칙적으로 5년의 소멸시효가 적용됩니다. 청구된 기간 중 5년을 넘는 부분이 있다면 소멸시효 완성 여부를 확인해 볼 필요가 있습니다.

맺음말

국유지 무단점유 변상금이 사용료의 120%로 정해지는 것은 단순한 계산 착오나 과도한 부과가 아니라, 정식 절차를 거치지 않은 점유에 제재적 성격을 더한 국유재산법 제72조의 명문 규정에 따른 결과입니다. 다만 공부상 명의를 믿고 정당한 대가를 지급해 취득한 경우나 국가·지방자치단체의 불가피한 사유로 점유하게 된 경우처럼 변상금을 징수하지 않는 예외도 함께 정해져 있으므로, 고지서를 받았다면 자신의 사정이 이런 예외에 해당하지는 않는지부터 살펴보는 것이 먼저입니다.

점유 개시 시점, 재산가액 산정 근거, 소멸시효 완성 여부처럼 세부적으로 다툴 수 있는 지점도 적지 않은 만큼, 변상금 고지서의 산정 근거를 꼼꼼히 확인하고 필요하다면 불복 절차나 분할납부 신청 같은 대응 방법을 함께 검토해 보시길 권합니다. 특히 양평이나 용인 처인구처럼 경계가 불분명한 필지가 섞여 있는 지역에서는 인접 국유지를 자신도 모르게 함께 써 온 경우가 드물지 않은 만큼, 변상금 고지서를 받으면 예외 사유 해당 여부부터 먼저 점검해 보시길 바랍니다.

조력이 필요하시면 010-3432-1451 강대현 대표변호사에게 연락주십시오. 신속히 도와드리겠습니다.

의뢰인을 위한 최선의 전략을 끊임없이 고민합니다.